Sentencia nº 25000-23-36-000-2011-00143-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Abril de 2017
| Fecha | 24 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega. Caso: Nulidad de acto administrativo de terminación unilateral del contrato, convenio interadministrativo
Síntesis del caso: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia y el Municipio de Chía, Cundinamarca, suscribieron convenio interadministrativo. Posteriormente, el municipio expidió acto administrativo que declaró la terminación unilateral de dicho convenio, decisión que fue confirmada en resolución que resolvió recurso.
LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL - Concepto / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ESTATAL - Concepto / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ESTATAL - No implica el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional
La liquidación de los contratos estatales se define como aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del contrato, mediante la cual lo que se busca es determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes, para de ésta forma realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, definiéndose en últimas quién le debe a quién y cuanto, lo que puede hacerse por las partes de común acuerdo, por la administración unilateralmente o en su caso por el juez, es decir para “dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”. Por su parte la liquidación unilateral es una actuación administrativa posterior a la terminación normal o anormal del contrato que se materializa en un acto administrativo motivado, mediante el cual la administración decide unilateralmente realizar el balance final o corte final de las cuentas del contrato estatal ya terminado, precisando quién le debe a quien y cuanto y que sólo resulta procedente en tanto no se haya podido realizar la liquidación bilateral, ya sea porque el contratista no se presentó a ésta o porque las partes no llegaron a un acuerdo sobre las cuentas a finiquitar.(…) Ahora teniendo en cuenta que la liquidación de los contratos se encuentra regulada por los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, se entiende que la liquidación unilateral del contrato si bien es una facultad legal, no es de aquellas que implican el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional al derecho común, ya que la Ley 80 no la enlista como tal en sus artículos 14 y siguientes que se refieren al ejercicio de dichas potestades. Bajo ese entendido de que la liquidación unilateral no es de aquellas que la Ley enlista como potestades o facultades excepcionales al derecho común, nada impide que las partes en un convenio interadministrativo convengan su ejercicio, pues en esa tipología de contratos la ley sólo prohíbe el ejercicio de las denominadas potestades excepcionales, naturaleza que no comparte la liquidación unilateral.
RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Requiere de prueba idónea, adecuada y pertinente para demostrar objetivamente el desajuste económico del contrato
La prueba en materia de desequilibrio económico, así las cosas, no solo debe configurar el hecho mismo afectante y determinador del incumplimiento, sino también y de manera consecuencial y objetivo el impacto cierto, claro, evidente en la bases que soportan las condiciones económicas y financieras del negocio, permitiendo visualizar al juzgador el daño que sobre las mismas se hubiere causado. (…) La Sala estima oportuno precisar que la prueba de tal desequilibrio no puede ser meramente retórica. El desequilibrio financiero del contrato es un asunto técnico y por ende su prueba debe ser rigurosa, objetiva y debidamente soportada; no bastan simples planteamientos doctrinales o jurisprudenciales; se hace necesario prueba idónea, adecuada y pertinente que evidencie en concreto, la magnitud del desajuste económico del negocio y su impacto en la conmutatividad del mismo. Prueba, por lo tanto, de ser el caso, altamente técnica, razonablemente fundada en especiales consideraciones contables, económicas, financieras, que permitan deducir de manera objetiva, cómo las situaciones fácticas alegadas como afectantes del equilibrio contractual, inciden de manera cierta, evidente, clara y material en las estructuras económicas y financieras del negocio en los términos propuestos y pactados.
LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ESTATAL - Procede en convenios interadministrativos
En cuanto al primer cargo afirma que el demandado no tenía la competencia para ordenar la liquidación unilateral al considerar que ésta es una potestad excepcional cuyo ejercicio se encuentra prohibido en los convenios interadministrativos. (…) En cuanto al primer cargo de nulidad, considera la Sala que no le asiste la razón al accionante cuando afirma que la liquidación unilateral comporta el ejercicio de una potestad excepcional al derecho común, pues tal como se señaló en líneas anteriores, si bien ésta es una facultad o potestad legal en cabeza de la administración, no es de aquellas que implican el ejercicio de una potestad excepcional por no estar enlistada en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.
De ésta forma, al no ser la liquidación unilateral una potestad excepcional al derecho común, nada impide que las partes en un convenio interadministrativo pacten su ejercicio, siendo entonces improcedente declarar la nulidad de los actos administrativos impugnados por ése cargo.
RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO ESTATAL - Se debe acreditar mediante pruebas técnicas, idóneas y adecuadas la ruptura del equilibrio económico
En cuanto al segundo cargo, dice que no podía el Municipio de Chía imponerle la obligación de reintegrar una suma de dinero cuando carecía de competencia para declarar unilateralmente el incumplimiento y la ocurrencia del siniestro y para hacer efectivas las garantías constituidas, sino que debía acudir al juez del contrato para ello, teniendo en cuenta que se trataba de una potestad excepcional. (…)En cuanto al segundo cargo de nulidad, considera la Sala que tampoco resulta procedente, pues contrario a lo que señaló el Tribunal el accionado ordenó la liquidación unilateral del convenio interadministrativo con fundamento en los diferentes documentos que fueron allegados al expediente y determinó la suma a reintegrar por parte de la contratista con base a las sumas determinadas en las diferentes actas suscritas por las partes. No es cierto, como equivocadamente lo afirma el Tribunal, que en el presente asunto se acreditó el desequilibrio económico alegado por la contratista, pues tal como se señaló en líneas precedentes, para que éste se demuestre no basta con que se acredite la ocurrencia de las circunstancias o acontecimientos que se alegan cómo causantes del mismo, sino también que se alleguen las pruebas técnicas, idóneas y adecuadas a través de las cuales se pueda evidenciar de manera objetiva cómo ésas circunstancias fácticas incidieron de forma evidente y clara en las condiciones económicas y financieras del contrato, afectando de manera ostensible su conmutatividad. En éste orden de ideas, no podía el Tribunal encontrar demostrado el desequilibrio económico alegado por la contratista con fundamento únicamente en las pruebas testimoniales arrimadas, pues éstas no resultaban suficientes ni mucho menos daban cuenta de la incidencia o el impacto económico, financiero y contable que las circunstancias fácticas que se alegan como causantes del desequilibrio económico tuvieron en la economía del contrato, afectando su conmutatividad.
NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto de los consejeros G.S.L. y J.E.R.N.; a la fecha, en la Relatoría no se cuenta con los medios magnéticos ni físicos de los citados votos disidentes.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C, veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 25000-23-36-000-2011-00143-01(55836)
Actor: FEDERACIÓN NACIONAL DE MUNICIPIOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA - FEDEMUNICOL
Demandado: MUNICIPIO DE CHÍA
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)
Contenido: D.: Se revoca la sentencia de primera instancia y en su lugar se niegan las pretensiones de la demanda por no haberse configurado ninguna de las causales de nulidad de los actos administrativos y no haberse presentado salvedades /Restrictor: La liquidación del contrato y la posibilidad de que se pacte el ejercicio de la liquidación unilateral en los convenios interadministrativos/La Liquidación Judicial/El principio del equilibrio económico del contrato/La oportunidad como requisito para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato/ Claridad y precisión en las salvedades/La necesidad de prueba idónea del vínculo entre la situación fáctica alegada y el desajuste o ruptura grave del equilibrio económico del contrato/Causales de nulidad de los actos administrativos.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se acogieron parcialmente las súplicas de la demanda.
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Lo pretendido.
El 24 de febrero de 2011[1] La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia – F. - presentó demanda contra el Municipio de Chía – Cundinamarca, solicitando que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 105 del 22 de enero de 2010 y la No. 552 del 14 de abril de 2010, mediante las cuales, respectivamente, se liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo ordenándose el reintegro de la suma de $96´109.232,70 y se resolvió el correspondiente recurso de reposición; así como también de los actos administrativos a través de los cuales el demandado negó las pretensiones de restablecimiento del equilibrio económico.
Pide también que se declare que tiene derecho al restablecimiento del...
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