Sentencia nº 25000-23-26-000-1998-01827-01 (28595) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Julio de 2014
| Fecha | 23 Julio 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo,Derecho Procesal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION A
Consejero Ponente: HERNAN ANDRADE RINCON
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil catorce (2014)
Expediente 250002326000199801827 01 (28595)
Actor MARIO A.H.C.
Demandada INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS -
Acción CONTRACTUAL
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 7 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se adoptaron las siguientes declaraciones:
“PRIMERO: Declárese (sic) probada la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por el apoderado del Instituto Nacional de Vías – INVIAS -, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Deniéguense (sic) las pretensiones de la demanda.
(…)”.
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La demanda.
El día 18 de junio de 1998, el señor MARIO A.H.C., por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, presentó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en contra del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS -. En el escrito de la demanda planteó las siguientes pretensiones :
“PRIMERA: Que la conmutatividad y el equilibrio económico del contrato No. 1098 de 1.994 y sus adicionales, celebrado entre el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS y el D.M.A.H.C., para la rehabilitación del sector Los Alpes – Villeta de la carretera Bogotá – Los Alpes – Villeta, se rompieron por cuanto la fórmula de ajuste de precios prevista en la cláusula OCTAVA – PARAGRAFO SEGUNDO - AJUSTES -, no conservó el valor inicial de los precios unitarios durante el plazo contractual.
Que como consecuencia de la declaración anterior y para restablecer la conmutatividad y el equilibrio económico del contrato No. 1098 de 1.994, el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS debe pagar al demandante la diferencia de los precios ajustados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) – Total Nacional – certificados por el DANE y los precios ajustados y pagados con la fórmula prevista en la cláusula OCTAVA – PARAGRAFO SEGUNDO – AJUSTES – del contrato No. 1098 de 1.994.
Que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS debe pagar al demandante la diferencia de los precios a que hace referencia el punto anterior, en valores actuales y con los intereses legales.
Que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS debe pagar las costas del proceso”.
En su escrito de demanda la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos:
2.1. Entre el Instituto Nacional de Vías, en adelante INVIAS, y el señor M.A.H.C., se celebró el contrato No. 1098/94, cuyo objeto consistió en que “el contratista se obliga a ejecutar para el INSTITUTO por el sistema de precios unitarios las obras que sean necesarias para la rehabilitación del sector Los Alpes – Villeta de la carretera Bogotá – Los Alpes – Villeta”.
2.2. Manifestó el actor que el mencionado contrato fue adicionado en seis oportunidades “para prorrogar su plazo, ampliar las fianzas o su valor y elaborar nuevos programas de trabajo e inversión”.
2.3. Así mismo, señaló que en el parágrafo segundo de la cláusula octava del contrato No. 1098/94 se convino “una fórmula matemática de ajuste de precios unitarios con base en el índice de costos de construcción de carreteras para los correspondientes grupos de obras”, la cual, según el actor, no habría conservado el valor inicial de los precios unitarios durante el plazo contractual.
2.4. Sostuvo que “desde la iniciación del contrato y hasta la ejecución de la última acta de obra, la fórmula de ajuste de precios prevista en la cláusula OCTAVA – PARAGRAFO SEGUNDO – AJUSTES – del contrato No. 1098 de 1.994 reflejó sólo una parte de las alzas de los precios y de la devaluación monetaria, por la circunstancia de que los índices a que se refiere el contrato quedaron por debajo del I.P.C., fijado por el DANE, por lo cual los precios unitarios iniciales del contrato No. 1098 de 1.994 comenzaron a decrecer o disminuir, mientras la prestación del CONTRATISTA permanecía igual a la inicial, circunstancia ésta indicada por los índices del I.P.C.”.
2.5. Se adujo en la demanda que lo anterior le causó una pérdida considerable al contratista, pues, a pesar de haber cumplido con el objeto del contrato, la fórmula de ajuste pactada en él no alcanzó a “cubrir la desvalorización de la moneda ocasionada por el transcurso del tiempo”.
2.6. Señaló que el propio INVIAS era consciente de que la fórmula empleada no alcanzaba a cubrir la pérdida de poder adquisitivo del dinero en el tiempo, razón por la cual en posteriores contratos esta misma entidad ha tenido en cuenta el IPC para mantener constante su valor.
2.7. Sostuvo que “… los ajustes de precios previstos en los contratos de obra pública [celebrados con el INVIAS] no están reflejando las alzas en los precios y la devaluación monetaria por cuanto la fórmula establecida por el INVIAS para tales ajustes empezó a decrecer desde el año de 1990 mientras que el IPC a ascender...”.
2.8. Así pues, indicó que el “desfase entre la fórmula de ajuste del IVIAS y el I.P.C. señalado por el DANE, se presentó desde la iniciación del contrato, acta No. 1, hasta su finalización, que corresponde hasta el acta de obra mensual ejecutada No. 24”.
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El trámite de la primera instancia.
La demanda presentada el 18 de junio de 1998 , fue admitida mediante auto del 6 de julio de 1998 y se notificó en legal forma al Ministerio Público el 10 de julio de 1998 y al representante legal del INVIAS el 3 de agosto de 1998 .
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La contestación de la demanda.
Dentro del término legal dispuesto para ello, el INVIAS, contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones; en cuanto a los hechos narrados aceptó unos y negó otros y, como razones de la defensa, expuso, en suma, las siguientes :
Señaló que en este caso no se produjo un rompimiento en el equilibrio económico del contrato No. 1098/94, puesto que el INVIAS cumplió con las obligaciones acordadas en el mencionado contrato.
Sostuvo que el INVIAS le pagó al contratista “los ajustes liquidados con la fórmula matemática contenida en la cláusula octava, parágrafo segundo; forma de pago también contenida en los pliegos de condiciones de la Licitación Pública No. 023-94 Internacional... Condiciones que el contratista en su momento aceptó al suscribir el contrato y sus adicionales libre y espontáneamente y entendiendo que previamente hizo un estudio o análisis de costo – beneficio a su propuesta”.
Afirmó que el contratista no puede pretender ahora que se le reconozca un ajuste de precios diferente al que se acordó en el contrato No. 1098/94 “ni tampoco pretender simular que la fórmula matemática de ajustes contractualmente pactada con los índices de precios a la construcción son los que efectivamente inciden en el A.I.U. de un contrato de obra pública, pues sus factores y variables, tales como los precios de cemento, del hierro, aceros y elementos metálicos, cables de acero, concretos, pinturas, gasolina, aceites etc., tienen relación directa con el mismo y nunca los índices de precios al consumidor, certificados por el DANE”.
Señaló que el INVIAS “mantuvo los precios actualizados con los índices de la construcción y por ende preservó el poder adquisitivo de la moneda”.
Propuso como excepciones las siguientes:
- Inexistencia de la obligación, excepción que sustentó en que en el parágrafo segundo de la cláusula octava del contrato en mención las partes acordaron que el valor del índice de construcción sería el calculado por el INVIAS, según lo establecido en la Resolución No. 001077 del 17 de marzo de 1994, por medio de la cual se adoptó “la metodología para el cálculo de índices en el ajuste de precios en los contratos de obra a precios unitarios…”.
Señaló que en este caso las partes nunca “hablaron de precios al consumidor sino de la construcción, y es un desatino del demandante pretender (sic) se le reconozca el ajuste de precios con unos índices que nunca se dijeron ni en los pliegos de condiciones ni en la propuesta ni en el contrato suscrito por el contratista”.
Así pues, concluyó que la entidad contratante sí dio cumplimiento a los dispuesto en el numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993, puesto que previó en el contrato No. 1098/94 un mecanismo de ajuste y revisión de precios para mantener durante la ejecución y desarrollo del contrato “las condiciones económicas y financieras” de éste.
- Cobro de lo no debido, que tendría apoyo en que al “no existir la obligación [de ajustar los precios del contrato No. 1098/94 con base en el IPC certificado por el DANE] y al pretender [el contratista] que se le reconozca un desequilibrio financiero no existente, el demandante estaría cobrando una obligación nunca debida por parte del Instituto Nacional de Vías”.
- Falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto consideró que el INVIAS no puede controlar ni evitar el fenómeno inflacionario, de ahí que no le asiste razón al demandante al pretender endilgarle responsabilidad a la mencionada entidad por un presunto desequilibrio económico del contrato No. 1098/94 ocasionado por fuerza de esa circunstancia.
Al respecto, señaló que es el Banco de la República quien tiene la obligación de preservar la estabilidad de los precios en el país y no el INVIAS, razón por la cual le solicitó al Tribunal llamar en garantía a esa entidad .
Por último, hizo referencia a una sentencia proferida el 20 de septiembre de 1979 por el Consejo de Estado, en la cual se habría examinado la teoría de la imprevisión.
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Los alegatos de conclusión.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante auto del 25 de agosto de 2000, abrió el proceso a pruebas y, a través de la providencia del 29 de abril de 2004, dispuso correr traslado para...
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