Sentencia nº 15001-23-33-000-2013-00526-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Octubre de 2017
| Fecha | 23 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C, veintitrés (23) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 15001 - 23 - 33 - 000 - 2013 - 00526 - 01(55855)
Actor: INGENIEROS G.F. S.A.S.
Demandado : DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ( APELACIÓN SENTENCIA )
Contenido: D.: confirma la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda porque no se acreditaron las circunstancias que dan lugar al restablecimiento del equilibrio económico del contrato. R.: La pretensión por desequilibrio económico del contrato / Oportunidad de las reclamaciones en materia contractual - Salvedades / El principio de buena fe contractual / Alcance del principio de planeación en la contratación estatal.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 20 de agosto de 2015, que resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte actora.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
El 26 de junio de 2013, la sociedad Ingenieros G F S.A.S (antes G.F. S.A.S), por intermedio de apoderado judicial presentó demanda en contra del departamento de Boyacá para que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas:
1.1.- Que se declare que por causas no imputables al contratista, se rompió el equilibrio económico - financiero del contrato No. 312 de 2007 suscrito entre el departamento de Boyacá y la sociedad Ingenieros G F S.A.S (antes G.F. S.A.S), el cual tenía por objeto el “mejoramiento y pavimentación de la vía Maripi - Muzo, sector M. - La Vega del Tigre del PR 0 + 000 al PR 8 + 760 departamento de Boyacá”.
1.2.- Que se declare que el departamento de Boyacá se encuentra en la obligación de restablecer la ecuación económica del contrato No. 312 de 2007.
1.3.- Que se condene a la entidad demandada al pago de $1.503.166.632 por concepto de “reajuste de precios, que tiene su fundamento en la mayor permanencia de la obra, durante los 29 meses y 10 días en que se extendió la ejecución de la obra”. Suma de dinero que se encuentra discriminada de la siguiente manera:
Concepto
Suma
Valores de las actas de obra ejecutada y recibida en la vigencia fiscal del año 2008 que deberán ser ajustados con los precios de la resolución oficial de precios de la Gobernación de Boyacá del año 2008
$126.774.412.oo
Valores de las actas de obra ejecutada y recibida en el año 2009 que deberán ser ajustadas con precios de la resolución oficial de precios de la Gobernación de Boyacá actualizada con el IPC DANE del año 2008.
$524.157.608.oo
Valor de las actas de obra ejecutada y recibida en el año 2010 que deberán ser ajustadas con precios de la resolución oficial de precios de la Gobernación de Boyacá actualizada con el IPC DANE del año 2009
$852.234.343.oo
TOTAL
$1.503.166.362.oo
1.4.- Que se liquiden y paguen los intereses moratorios causados conforme a lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes y reglamentarias.
1.5.- Que se ordene el pago de las costas, agencias en derecho y demás gastos procesales.
2. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora expuso los hechos que la Sala sintetiza así :
El día 30 de julio de 2007 la sociedad G.F. S.A.S (hoy sociedad Ingenieros G F S.A.S) suscribió con el departamento de Boyacá el contrato No. 312 de 2007 el cual tenía por objeto “el mejoramiento y pavimentación de la vía Maripi - Muzo sector M. - La Vega del Tigre del PR 0 + 000 al PR 8 + 760”, un valor de $6.129.469.152.52 y un plazo de ejecución de 12 meses.
Durante el desarrollo de la obra se realizaron las siguientes adiciones al contrato No. 312 de 2007:
Contrato adicional
Fecha
Objeto
Adición en término
Adición en valor
No. 1
15 de agosto de 2008
Adición del contrato por el término de 6 meses
No. 2
2 de febrero de 2009
Adición del contrato por el término de 2 meses
No. 3
26 de mayo de 2009
Adición del contrato por el término de 2 meses
No. 4
27 de julio de 2009
Adición del contrato por el término de 7 meses
$3.511.333.912.00
No. 5
25 de febrero de 2010
Adición del contrato por el término de 6 meses
No. 6
27 de agosto de 2010
Adición del contrato por el término de 2 meses
No. 7
12 de noviembre de 2010
Adición del contrato por el término de 4 meses y 10 días.
TOTAL
29 meses y 10 días
$3.511.333.912.00
Una vez ejecutada la obra por parte del contratista, el 25 de marzo de 2011 las partes suscribieron el acta de recibo final de obra.
Por último el 28 de julio de 2011 ese suscribió el acta de liquidación bilateral del contrato, en donde se dejó la siguiente constancia:
“el contratista solicita a la Entidad contratante se incluya dentro de la presente liquidación el pago de las mayores cantidades y el reajuste de precios para alcanzar el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, cuya ejecución se vio afectada con ocasión a las variaciones de precios que debió soportar el contratista durante la prolongación en tiempo por aumento del plazo de ejecución, inicialmente previsto en 12 meses y prolongado por razones ajenas al contratista a 41 meses, reajuste de precios, calculado en la suma de $1.503.166.362.oo. En atención a que el departamento expresa que no hay lugar al reajuste de precios solicitado. El contratista expresa su inconformidad con tal determinación y manifiesta que acudirá al organismo jurisdiccional competente para reclamar dicho reajuste, estimado en la suma de $1.503.166.362.oo”.
2.1.- Hechos generadores de desequilibrio de la ecuación económica del contrato de obra No. 312 de 2007 :
“4.- Al momento de elaborar la oferta para proponer, el contratista tenía que ajustarse a las condiciones del pliego de la licitación, cuyo presupuesto oficial había sido elaborado con precios de la Resolución de precios de la Gobernación de Boyacá del año 2006. Por consiguiente le era materialmente imposible calcular reajustes o incremento de precios para el transcurso del desarrollo de la obra, por cuanto ello hubiera conllevado a que se superara el presupuesto oficial. Es claro, entonces, que el contratista, al momento de proponer y de celebrar el contrato, aceptó y asumió esa condición de realizar la obra con los precios propuestos y sin haber proyectado ajuste de precios para la etapa de construcción; porque además el pliego de condiciones de la licitación advertía que los precios propuestos no serían objeto de ajuste.
5.- Sin embargo es igualmente claro y evidente que esa aceptación y sometimiento del contratista a los precios del año 2006, la debía asumir y así se desprendía de la celebración del contrato, para diseñar y construir la obra en el plazo pactado en el contrato, es decir, 12 meses. Pero como anteriormente se anotó y como está demostrado, el contratista se vio abocado a una prolongación del contrato que superó cualquier estimación, 29 meses y 10 días, es decir, más del doble del plazo inicialmente previsto.
6.- En la fecha de elaboración de la propuesta el precio por tonelada de asfalto era de $538.106.oo; al cierre de vigencia del año 2006, el precio por tonelada de asfalto estaba a $651.109.oo; es decir registraba un incremento del 21%.
Al 31 de diciembre de 2007 el precio por tonelada de asfalto se vendía en la refinería de Ecopetrol en Barrancabermeja a $816.908.oo; el incremento que tuvo el asfalto en el año 2007 fue de 25.46%.
Al 31 de diciembre del año 2008 el precio por tonelada de asfalto lo fijó Ecopetrol en la suma de $1.150.405.oo; con un incremento del 28.22%.
Durante el año 2009 el precio del asfalto no tuvo incremento.
Y en el año 2010 el incremento del precio del asfalto fue del 10%.
Es decir, entre la fecha de los precios con los cuales se elaboró el presupuesto oficial y se hizo la propuesta y la fecha real de ejecución de los trabajos el incremento del asfalto fue del 74%.
7.- Igualmente durante el mismo periodo, 2007 - 2010, los combustibles de gasolina motor y ACPM tuvieron los siguientes incrementos:
Gasolina motor: 2006 9.23%
2007 7.03%
2008 10.96%
2009 1.84%
2010 9.782%
ACPM: 2006 17.62%
2007 11.97%
2008 11.58%
2009 2.87%
2010 12.0%
Alzas éstas que como es obvio repercutieron e incidieron colateralmente en el incremento de los costos de transportes de materiales para la obra.
8.- Estos incrementos del 74% en el asfalto, 38.84% en la gasolina motor y 56.04% en el ACPM, no sólo significaron considerable sobrecosto en los gastos que tuvo que asumir el contratista para poder cumplir con la adecuada ejecución de la obra, sino que además superaban cualquier cálculo o tipo de proyección, pues los incrementos fueron exorbitantes.
9.- Conforme a la propuesta económica acogida por el departamento al momento de adjudicar y celebrar el contrato de obra 312 de 2007 como precio y valores unitarios, las partes no pactaron ningún porcentaje sobre el costo directo de la obra, ni ninguna suma fija, por concepto de imprevistos.
10.- La prolongación del plazo de ejecución del contrato conllevó a que el contratista tuviera que soportar los incrementos exorbitantes de precios de insumos representativos como el asfalto y los combustibles (los cuales no tendría que haber soportado si la obra se hubiera ejecutado en el plazo inicialmente previsto) rompiendo el equilibrio económico del contrato, por lo que corresponde al departamento en cumplimiento de lo previsto en los artículos 4, 5, 27 y 68 de la Ley 80 proceder a reconocer dicho desequilibrio y señalar el medio para su restablecimiento mediante reajuste de precios.
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