Sentencia nº 11001-03-24-000-2016-00407-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Octubre de 2017
| Fecha | 19 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00407-00
Actor: ASOCIACIÓN DE CULTIVADORES DE CAÑA DE AZÚCAR DE COLOMBIA - ASOCAÑA - Y OTRO
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Referencia: Medio de control: Acumulación de pretensiones. Nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho
El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de algunos apartes de las Resoluciones nros. 80847 de 7 de octubre de 2015 y 103652 de 30 de diciembre de ese mismo año, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio.
I-. ANTECEDENTES
La demanda.
La Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia - ASOCAÑA y el señor L.F.L.C., en ejercicio de los medios de control de nulidad previsto en el artículo 137, y nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, presentan demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, e igualmente, el restablecimiento del derecho contra las Resoluciones nros. 80847 de 7 de octubre de 2015, “por la cual se imponen unas sanciones por infracciones al régimen de protección de la competencia y se adoptan otras determinaciones” y 103652 de 30 de diciembre de 2015,“por medio de la cual se deciden unos recursos de reposición”, expedidas por el Superintendente de Industria y Comercio.
De igual manera, solicita la suspensión provisional de los efectos del artículo 6° de la Resolución nro. 80847 de 2015 y del artículo 12 de la Resolución nro. 103652 de ese mismo año.
Los apartes de las resoluciones, cuya suspensión se depreca, son los siguientes:
1. Artículo 6° de la Resolución 80847 de 2015:
“[…] ORDENAR al Comité Directivo del FEPA que en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente resolución, revise las fórmulas para la liquidación de compensaciones y cesiones en el marco del FEPA, con el fin de asegurar que no tenga por objeto o efecto la asignación de cuotas de producción o suministro en el mercado del azúcar, el intercambio de información sensible o cualquier otro efecto anticompetitivo no amparado en los términos de la intervención (Ley 101 de 1993 y Decreto 569 de 2000).
En consecuencia, REMITIR copia de la presente Resolución al MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, al MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y al COMITÉ DIRECTIVO DEL FEPA para lo de su competencia […]”.
2. Artículo 12 de la Resolución 103652 de 2015:
“ CONFIRMAR en todas sus partes restantes la Resolución No. 80847 de 2015”.
II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, en síntesis, por las razones que se explican a continuación:
1. La Superintendencia de Industria y Comercio carece de competencia para ordenar al Comité Directivo del Fondo de Estabilización de Precios del Azúcar - FEPA la modificación de unos reglamentos generales y la adopción de las medidas tendientes a que las políticas de intervención del Estado en la economía no afecten la libre competencia, en tanto esa facultad es exclusiva del legislador.
La orden impartida referente a la modificación del reglamento dictado por el FEPA deviene incompatible con lo normado en el artículo 31 de la Ley 1340 de 24 de julio de 2009, norma según la cual, el ejercicio de los mecanismos de intervención del Estado en la economía, constituye una restricción del derecho a la competencia, en los términos de la intervención.
Se establecen como mecanismos de intervención en la economía los Fondos de Estabilización de Precios, los Fondos Parafiscales para el Fomento Agropecuario, el establecimiento de precios mínimos de garantía, la regulación de los mercados internos de productos agropecuarios prevista en el Decreto 2478 de 1999, los Acuerdos de Cadena en el sector agropecuario, el régimen de salvaguardias y los demás mecanismos previstos en las Leyes 101 de 23 de diciembre de 1993 y 81 de 1998.
En ese contexto, la Superintendencia de Industria y Comercio desplaza al legislador para imponer sus propios conceptos y criterios respecto de la orientación de la política económica de la intervención estatal en el tratamiento del mercado en el sector cañicultor.
2. Las funciones de la Superintendencia, en cuanto al régimen de protección de la competencia, se concretan en la emisión de conceptos o de asesorías para la preparación de las modificaciones o formación de las políticas económicas, pero no puede ordenar la adopción de medidas ni reformar reglamentos generales y, menos aun, establecer que tales reformas se deberán realizar con sujeción a las instrucciones o criterios del Superintendente, en la medida en que esa potestad que se arroga contraviene no solo el artículo 31 de la Ley 1340, sino también los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
La Superintendencia de Industria y Comercio, mediante escrito allegado dentro de la oportunidad legal (folios 23 a 47 del cuaderno de la medida cautelar) descorrió traslado de la solicitud de suspensión provisional de algunos apartes de los actos administrativos acusados, para cuyo efecto expuso la siguiente argumentación:
1. En primer lugar, se tiene que de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 2° del Decreto 2153 de 30 de diciembre de 1992, modificado por el artículo 3° de la Ley 1340 de 2009, la Superintendencia de Industria y Comercio debe velar por la observancia de las disposiciones sobre protección de la competencia, atender las reclamaciones o quejas por hechos que pudieren implicar su contravención y dar trámite a aquellas que sean significativas para alcanzar la libre participación de las empresas en el mercado, el bienestar y la eficiencia económica.
De igual manera, según lo establecido en el numeral 6 del artículo 3° del Decreto 4886 de 23 de diciembre de 2011, el Superintendente de Industria y Comercio tiene como función vigilar el cumplimiento de las disposiciones sobre protección de la competencia y competencia desleal.
El artículo 6° de la Ley 1340 prevé que la Superintendencia de Industria y Comercio es la Autoridad Nacional de Protección de la Competencia y, en ese sentido, conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia.
2. La actuación administrativa que culminó con la expedición de las resoluciones cuya nulidad se solicita, se inició por unas denuncias presentadas por la Asociación de Agroindustriales del Bocadillo Veleño, Comestibles San Antonio Ltda., Coca Cola Femsa S.A., Bavaria S.A., Coca Cola Industria Nacional de Gaseosas S.A., Aje Colombia S.A., Nestlé de Colombia S.A., B. de Colombia S.A., Compañía Nacional de Chocolates S.A., Compañía de Galletas Noel S.A.S., M. de Colombia S.A. y Casa Luker S.A.
Las denuncias hacían referencia a la presunta comisión de prácticas restrictivas de la competencia en el mercado del azúcar, con ocasión del incremento exagerado en el precio de este producto y la insuficiente disponibilidad, lo cual afectaba gravemente a los consumidores, entre ellos, a los productores de alimentos y bebidas, en los que el azúcar es un insumo fundamental dentro de los procesos transformador y productivo.
3. De esta manera, en la resolución de apertura de investigación se imputaron cargos en contra de Asocaña y varios ingenios azucareros, al igual que contra los representantes legales, gerentes y presidentes de estos.
4. Las sanciones de multa impuesta a las personas naturales y jurídicas investigadas, obedeció a la comprobación por parte de la Superintendencia de la infracción al régimen a la libre competencia, en virtud de un acuerdo entre aquellas para la obstrucción de importación de azúcar al país.
Las actuaciones de la Superintendencia en el asunto de marras se realizaron en el marco de las facultades legales a ella asignadas, y estuvieron encaminadas a la protección del derecho a la libre competencia en los mercados nacionales, prevista en el artículo 333 de la Constitución Política.
En las economías de mercado, como la que opera en Colombia, la competencia es un factor dinamizador de desarrollo económico. Se ha demostrado que las economías con mercados domésticos competitivos tienen niveles y tasas más altas de crecimiento en su ingreso per capita respecto de aquellas en donde no se tiene control alguno de la competencia.
5. Según información recopilada por OCDE, los carteles, como el que se presentó en el caso del azúcar, constituyen una grave violación a las normas de competencia teniendo en cuenta que perjudican a los consumidores a través del incremento de los precios y la restricción de la oferta, lo que implica que los bienes y servicios sean inaccesibles a algunos compradores.
Por consiguiente, la libre competencia constituye un derecho colectivo de naturaleza económica y de rango constitucional que debe ser protegido por el Estado, con el propósito de lograr el adecuado funcionamiento de los mercados, la libre participación de las empresas, la eficiencia económica y el bienestar general de los consumidores.
Así, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3° de la Ley 1340 de 2009, la Superintendencia de Industria y Comercio debe adelantar las actuaciones administrativas correspondientes para efectos de determinar la posible violación a las normas sobre competencia desleal para salvaguardar la economía social de mercado.
6. Como resultado de la investigación administrativa adelantada, se acreditó que...
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