Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00128-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 17 de Octubre de 2017
| Fecha | 17 Octubre 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: É DGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-06-000- 2017 - 00 128 - 00 (C)
Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
1. El Gobierno Nacional, a través del INCODER, otorgó un inmueble denominado “Los Brasiles”, ubicado en el municipio de Barranca en la Guajira, a la Asociación de Desplazados de Fonseca, en adelante, ADESFONGUA, como un subsidio integral de tierras, para desarrollar allí proyectos productivos en favor de la comunidad.
2. El 17 de julio de 2014, los integrantes de ADESFONGUA, presentaron, mediante derecho de petición, una queja ante la Contraloría General de la República, por un presunto fraude dentro del proyecto productivo de desarrollo rural número PDR-GUA-BAR-18 a cargo del extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, en adelante INCODER (fls.3 a 7 c.2).
2. El 28 de julio de 2014, la Contraloría General de la República, remitió la queja a la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, entidad que a su vez, el 6 de agosto de 2014, la envió a la oficina de Control Interno Disciplinario del INCODER (fl.72 y 73 c.2).
3. El 7 de diciembre de 2016, como consecuencia de la supresión del INCODER, esa entidad remitió la queja a la Agencia de Desarrollo Rural, con fundamento en el artículo 4 del Decreto 1850 de 2016.
4. El 20 de junio de 2017, la Agencia de Desarrollo Rural no aceptó la competencia para tramitar el asunto y el 23 de junio de 2017, por medio de la Secretaría General de la Agencia de Desarrollo Rural, remitió la queja al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por considerar que no es aplicable el Decreto 1850 de 2016 y, adicionalmente, por existir una cláusula general de competencia que obliga al Ministerio para conocer de los procesos disciplinarios contra funcionarios del sector agropecuario.
5. El 17 de julio de 2017, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso disciplinario por las siguientes razones:
El Decreto 1850 de 2016 señaló que las agencias deben conocer de los expedientes disciplinarios contra funcionarios que venían vinculados al INCODER, y de los procesos disciplinarios en curso, así como las quejas e informes que no contaran aun con actuación procesal, siempre que los hechos investigados tengan relación con las funciones asignadas a cada agencia.
De todos los demás procesos disciplinarios en curso o que se deban iniciar por conductas cometidas por parte de los servidores públicos del INCODER o INCODER en liquidación y que no se hubieren incorporado a las agencias o no se relacionen con las funciones de las agencias, el competente será el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Adicionalmente propuso el conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil (fls. 3 a 12).
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 14).
Consta también que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Contraloría General de la República, a la Asociación de Desplazados de Fonseca y a la Agencia Nacional de Tierras (folio 15).
La Secretaría de la Sala, dió alcance a la solicitud del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de vincular a la Procuraduría General de la Nación y mediante correo de 27 de julio de 2017, notificó a esa entidad de la proposición del conflicto.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Obra constancia de la Secretaría de la Sala que durante la fijación del edicto se recibieron alegatos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de la Agencia de Desarrollo Rural y de la Procuraduría General de la Nación.
Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Reiteró los argumentos de los actos administrativos mediante los cuales rechazaron la competencia, que se resumen así:
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no es competente para adelantar la investigación disciplinaria de los funcionarios del INCODER porque de acuerdo con el Decreto 1850 de 2016, las agencias son competentes de tramitar dichos procesos siempre que los funcionarios hayan sido incorporados a la agencia y que los hechos investigados tengan relación con las funciones asignadas a esa entidad.
Señaló que el Ministerio sólo conoce de aquellos procesos disciplinarios de los funcionarios del INCODER o del INCODER en liquidación que no hayan sido incorporados en las agencias o que no tengan relación con las funciones de las mismas.
Asimismo advierte, que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 2364 de 2015, la agencia recibió los archivos del INCODER, lo que le permite contar con la información de los funcionarios de esa entidad y por tanto, puede adelantar la investigación.
Adicionalmente, menciona que los artículos 75 y 76 de la Ley 734 de 2002 le otorgan competencia a las oficinas de control interno disciplinario, que para el caso, corresponde a la Secretaría General de la Agencia, por ser “la continuadora del objeto y las funciones del INCODER”.
Por último, afirmó que en caso de no considerar a la Agencia competente, la llamada a adelantar el proceso disciplinario es la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia que consagra el artículo 277 de la Constitución.
De la Agencia de D esarrollo Rural - ADR.
Señaló que aunque se hayan asumido algunas competencias del INCODER, no es el fundamento para continuar con los procesos disciplinarios que cursaban, ya que de acuerdo con la Ley 734 de 2002, el traslado de competencias de una entidad suprimida a una nueva entidad, no implica per se la competencia para adelantar procesos disciplinarios.
Afirmó, que el funcionario contra el que se interpuso la queja no fue incorporado a la Agencia y, por tanto, no se dan los presupuestos del Decreto1850 de 2016 para que esa entidad asuma el conocimiento del proceso disciplinario.
Mencionó, que respecto al cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1850 de 2016, “la Agencia no desconoce la presunción de legalidad que ostenta el decreto en mención, sin embargo la aplicación del mismo resulta abiertamente inconstitucional tal como se ha venido reiterando, pues el mismo fija competencia en materia disciplinaria cuando dicha facultad está restringida a la Ley, y además, en el evento de aplicarse dicha normativa, esta Agencia evidencia una serie de inconvenientes que resultan vulneratorios de las garantías fundamentales, con la peligrosidad de llegarse a incurrir en la prohibición del Non bis in ídem”.
Igualmente, indicó que en caso de no ser competente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, debe declararse que la Procuraduría General de la Nación es la llamada a adelantar el proceso disciplinario en virtud del poder preferente.
De la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado.
Afirma que la entidad competente para adelantar el proceso disciplinario es la Agencia de Desarrollo Rural - ADR por las siguientes razones:
Porque el artículo 4 del Decreto 1850 de 2016 le asignó a la Agencia de Desarrollo Rural - ADR la competencia para adelantar los procesos disciplinarios de los funcionarios del INCODER o del INCODER en liquidación bajo dos presupuestos: (i) siempre que el investigado haya sido incorporado a la entidad y (ii) en caso no haber sido vinculados, los hechos investigados tengan relación con las funciones de la Agencia.
En el caso, el investigado era funcionario del INCODER y asimismo los hechos se refieren a un fraude en la ejecución de un proyecto productivo.
La Procuraduría no es la entidad competente porque la facultad contenida en el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución, no es ilimitada para toda clase de casos y solo se aplica cuando la entidad considera necesario ejercer el poder preferente.
Finalmente, reitera que la competencia está definida en cabeza de la Agencia de Desarrollo Rural, por el artículo 4 del Decreto 1850 de 2016, el cual fue proferido por el Presidente de la República en desarrollo de sus facultades extraordinarias, el cual goza de una presunción de legalidad.
CONSIDERACIONES
Competencia de la Sala
El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, relacionó entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:
“… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”
Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuyó:
“Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente...
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