Sentencia nº 08001-23-31-000-2011-00807-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Octubre de 2017
| Fecha | 12 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 08001 -23-31-000- 20 11 - 0 0 8 0 7 -01( 0689 -1 5 )
Actor: M.I.M.M.
Demandado : DEPARTAMENTO TÉCNICO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE DE BARRANQUILLA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 5 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de descongestión, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
A ntecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora M.I.M.M., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del acto emitido el 31 de marzo de 2001 por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó condenar a ese departamento técnico, a pagar la sanción moratoria por la tardanza en la consignación de su prestación correspondiente a los años 2007, 2008 y 2009, que fue pagada, así: la primera, en el mes de junio de 2008 y las dos últimas, el 13 de agosto de 2010; asimismo, solicitó actualizar los valores debidos de acuerdo con el índice de precios al consumidor, reconocer intereses y condenar en costas del proceso y agencias en derecho a la entidad.
1.1.2. H echos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
L. en el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 02.
Para la fecha de presentación de la demanda, la administración le adeuda la indemnización por la mora en la consignación de sus cesantías por los años 2007, 2008 y 2009.
El 28 de enero de 2001, formuló reclamación ante la entidad demandada, solicitando el reconocimiento y pago de los salarios moratorios por la tardanza en la consignación de sus cesantías anuales correspondientes a los años antedichos.
El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla incurrió en falla en el servicio por haber desconocido las normas que rigen la consignación de cesantías anuales.
1 .1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales, se señalaron los artículos 2 y 53 de la Constitución Política; 13 de la Ley 344 de 1996; 1 del Decreto 1582 de 1998; 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990.
Al desarrollar el concepto de violación, adujo que las personas que se hayan vinculado laboralmente con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 están inmersas en el régimen anual para la liquidación de sus cesantías, consagrado en la Ley 50 de 1990, según el cual la prestación se debe consignar, a más tardar, el 15 de febrero del año siguiente a aquel en que se causaron, pues, de no hacerlo, el empleador debe pagar un día de salario por cada día de retraso en su pago.
La entidad demandada desconoció las previsiones anteriores, pues no consignó oportunamente las cesantías causadas durante los años 2007 a 2009 y con ello contravino las garantías constitucionales que propenden por el respeto de los derechos mínimos de los trabajadores; además, evadió sus responsabilidades prestacionales para con sus empleados, sin justificación alguna.
1.2. Contestación de l a d emanda
La apoderada del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla se opuso a las pretensiones de la demanda y planteó las excepciones de prescripción, buena fe e ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa.
De igual manera, manifestó que para que se acceda al reconocimiento de la indemnización moratoria pretendida, es necesario que se demuestre mala fe en el actuar de la administración y que la razón por la cual no se consignó oportunamente la prestación de la demandante consistió en que la entidad demandada estaba atravesando una difícil situación económica, lo que desvirtúa la mala fe en su actuar.
1. 3 . La sentencia a pelada
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de descongestión, mediante sentencia de 5 de abril de 2013, declaró la nulidad del acto acusado y condenó al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla a reconocer y pagar a la actora la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías correspondientes a los años 2007, 2008 y 2009; ordenó indexar la condena y denegó las demás pretensiones de la demanda.
Consideró que la entidad demandada vulneró las normas que rigen la liquidación anualizada de cesantías, pues no consignó a favor de la demandante el auxilio correspondiente, dentro de la oportunidad legal para los años 2007 a 2009, de manera que ante su actuar extemporáneo, está obligado a pagar los salarios moratorios que la ley ordena.
Concluyó que como la tesis que sostiene la jurisprudencia en torno a las cesantías consiste en que se trata de una prestación imprescriptible, la misma suerte debe correr la sanción por la mora en su consignación, por tal motivo, el reconocimiento no debe estar afectado por el fenómeno extintivo.
1. 4 . El recurso de apelación
La apoderada del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla interpuso recurso de apelación, que sustentó con similares argumentos a los invocados en la contestación de la demanda y agregó que en la sentencia censurada no se estudió la inexistencia de mala fe en el actuar de la entidad, lo que, a su juicio, impide el reconocimiento de la sanción moratoria ordenada.
1.5 . Alegatos de conclusión en segunda instancia
Las partes demandante y demandada guardaron silencio durante esta etapa procesal.
1.6 . El Ministerio Público
La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó librar oficio al Fondo Nacional de Ahorro a fin de verificar si la demandante se encuentra afiliada a él para efecto de la administración de sus cesantías.
La Sala decide, previas las siguientes
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
El problema jurídico se circunscribe a establecer (i) si la administración desatendió el término para consignar las cesantías a la demandante bajo del régimen anualizado; en caso afirmativo, (ii) determinar si hay lugar al reconocimiento de la indemnización moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 por esa tardanza o si la administración está exenta de realizar ese pago por cuanto su actuar estuvo desprovisto de mala fe.
2. 2 . Marco normativo
La Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería con destino a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.
El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.
Ahora bien, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales», y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.
Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.
El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías, y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo. Además, en los artículos 11 y 12 ibidem, fijó a favor de sus afiliados un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías.
En el evento en que el empleador no consigne, dentro del término de...
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