Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00162-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 19 de Septiembre de 2017
| Fecha | 19 Septiembre 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 11001- 03-06-000-2017-00162-00( 2 3 5 3 )
Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
El Ministro de Justicia y del Derecho y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública solicitan el concepto de la Sala sobre el alcance y la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, en relación con las medidas que es necesario adoptar para implementar y poner en funcionamiento la Jurisdicción Especial para la Paz, especialmente en cuanto a la determinación de la planta de personal que dicha jurisdicción requiere.
ANTECEDENTES
La consulta se refiere, en primer lugar, al Acto Legislativo Nº 1 de 2007, que introdujo varias disposiciones transitorias en la Constitución Política, “para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera”.
De dicha reforma constitucional, los funcionarios consultantes destacan el artículo 5º transitorio, de acuerdo con el cual la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante JEP) se encuentra sometida a un régimen legal propio; está dotada de autonomía administrativa, presupuestal y técnica, y tiene como función la de administrar justicia de manera transitoria, autónoma, exclusiva y preferente sobre las demás jurisdicciones, en relación con las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por parte de quienes participaron en el mismo.
Igualmente, citan el parágrafo de dicho artículo, conforme al cual el Secretario Ejecutivo y el Presidente de la JEP tienen, en relación con dicha jurisdicción, todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el Acto Legislativo Nº 2 de 2015 y en la Ley 270 de 1996.
De estas disposiciones, los consultantes concluyen que la Carta Política “definió la naturaleza jurídica de la JEP y caracterizó su función”, y que, “con el propósito de garantizar estos dos últimos componentes (naturaleza y función) definió, por un lado, las herramientas con las que contaría la JEP y, por otro lado, estableció un plazo para su entrada en funcionamiento”.
En este aspecto, recuerdan que, según lo prescrito por el artículo 15 transitorio de la Constitución Política, adicionado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2017, “la JEP entrará en funcionamiento a partir de la aprobación de este Acto Legislativo sin necesidad de ninguna norma de desarrollo, sin perjuicio de la aprobación posterior de las normas de procedimiento y lo que establezca el reglamento de dicha jurisdicción” (negrillas en la consulta).
A este respecto, los consultantes comentan que si bien el citado acto legislativo creó la JEP (a nivel constitucional) y estableció su conformación o estructura básica, es necesario que se adopte la correspondiente planta de personal que permita el funcionamiento efectivo de dicha jurisdicción, y agregan que en este punto ha surgido la duda de cómo debe entenderse y aplicarse la restricción o limitación al aumento de los gastos de personal prevista en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
En la consulta se resalta que el artículo citado es una norma de carácter orgánico, tal como la califica expresamente el artículo 95 de la misma Ley 617, y como lo ha ratificado la Corte Constitucional. En esa medida, se ha entendido que cualquier excepción a la prohibición o limitación contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 debe adoptarse mediante ley orgánica.
Finalmente, los funcionarios consultantes hacen una síntesis de los puntos anteriormente explicados y, con base en esto, formulan a la Sala la siguiente PREGUNTA:
“En caso que la restricción consagrada en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 aplique a los gastos administrativos requeridos para la puesta en funcionamiento de la JEP y teniendo en cuenta que entre lo ordenado por la Constitución Política en su artículo 15 transitorio y lo señalado en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 podría existir un eventual conflicto normativo, se plantea la siguiente consulta:
¿Es necesario que se expida una ley orgánica para que la JEP pueda adoptar la planta de personal que le permita comenzar a funcionar o, dando cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 15 transitorio de la Constitución Política, es viable que la Secretaría Ejecutiva de la JEP mediante el uso de sus facultades previstas en el Acto Legislativo 1 de 2017 adopte su planta de personal?”
CONSIDERACIONES
Para dar respuesta al interrogante planteado, la Sala estudiará, en su orden, los siguientes asuntos: (i) la Jurisdicción Especial para la Paz; (ii) la limitación al crecimiento de los gastos de personal prevista en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, y (iii) análisis de dicha restricción frente a la implementación y entrada en funcionamiento de la JEP.
La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)
Antecedentes: El “ Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera ”, suscrito entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC.
El 24 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional y la organización insurgente “Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC”, suscribieron, en la ciudad de Bogotá, el denominado “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (en adelante, el Acuerdo Final).
Dicho acuerdo se compone de seis (6) grandes aspectos o ejes temáticos (incluyendo el de su implementación), el quinto de los cuales es el atinente a las víctimas. En este campo, el Acuerdo Final estipula la creación de un “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, SIVJRNR”, que está conformado, a su vez, por los siguientes componentes: (i) la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; (ii) la Unidad Especial para la Búsqueda de Personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado; (iii) la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP); (iv) las medidas de reparación integral para la construcción de la paz, y (v) las garantías de no repetición.
En el Acuerdo Final se describe, en términos generales, el “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”, así:
“Para cumplir con este propósito y avanzar en la lucha contra la impunidad, el Sistema Integral combina mecanismos judiciales que permiten la investigación y sanción de las graves violaciones a los derechos humanos y las graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en los términos que establece la Jurisdicción Especial para la Paz, con mecanismos extrajudiciales complementarios que contribuyan al esclarecimiento de la verdad de lo ocurrido, la búsqueda de los seres queridos desaparecidos y la reparación del daño causado a personas, a colectivos y a territorios enteros”. (Se destaca).
En el mismo documento se hace énfasis en que los diferentes componentes del “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”, uno de los cuales es la JEP, deben entenderse y aplicarse de manera integral y simultánea, como partes de un mismo sistema, que tienen relaciones de condicionalidad entre sí, y no de forma aislada.
Con respecto a la Jurisdicción Especial para la Paz, específicamente, esta se concibe, en el acuerdo, como el componente de justicia de dicho sistema:
“2.- El componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición - en adelante el SIVJRNR- se denomina Jurisdicción Especial para la Paz. Los objetivos del componente de justicia del SIVJRNR son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia, ofrecer verdad a la sociedad colombiana, proteger los derechos de las víctimas, contribuir al logro de una paz estable y duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno, respecto a hechos cometidos en el marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos Humanos”.
Sobre la naturaleza de la JEP, la función principal que está llamada a cumplir, su interrelación con otras jurisdicciones y su entrada en vigor, el Acuerdo Final prevé lo siguiente:
“9.- La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), es una jurisdicción especial que ejerce funciones judiciales de manera autónoma y preferente sobre los asuntos de su competencia, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos. Entrará en vigor en los términos establecidos en el Acuerdo Final. Se aplicará únicamente a conductas cometidas con anterioridad a su entrada en vigor”. (Subrayamos).
Vale la pena aclarar que en el mismo acuerdo se establece la estructura básica o mínima que requiere la JEP, para poder cumplir sus funciones, la cual estaría conformada por los siguientes órganos: (i) Tribunal para la Paz; (ii) Sala de Reconocimiento de Verdad, Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas; (iii) Sala de Amnistía o Indulto; (iv) Sala de Definición de Situaciones Jurídicas; (v) Unidad de Investigación y Acusación; (vi) Secretaría Ejecutiva, y (vii) Presidencia o Dirección. Para todas o algunas de dichas áreas, el acuerdo dispone también el número mínimo de magistrados o funcionarios que deben tener.
Por otro lado, es importante señalar que, en virtud del Acuerdo Final, el Estado colombiano, por conducto del Gobierno Nacional, asumió la obligación de implementar la JEP en el menor tiempo posible, suministrando todo el apoyo técnico, logístico,...
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