Sentencia nº 25000-23-26-000-2008-00217-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Septiembre de 2017
| Fecha | 14 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000 - 23 - 26 - 000 - 2008 - 00217 -01(43371)
Actor: J.F.H...O. Y OTROS
Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN - INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES ISS
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - validez documentos otorgados en el exterior / FALLA EN EL SERVICIO DEL ISS - No se encuentra probada / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - No se acreditó la existencia de un daño.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 2 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que denegó las pretensiones de la acción de reparación directa.
I.- A N T E C E D E N T E S
1.- La demanda
El 15 de mayo de 2008, en ejercicio de la acción de reparación directa, por intermedio de apoderado judicial, los señores J.F.H.O., M.V.S., en nombre propio y de su hijo S.H.S. y A.O.Q., presentaron demanda contra la Nación - Fiscalía General de la Nación y el Instituto de Seguros Sociales (ISS), con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe con posibles errores incluidos):
“PRIMERA . Que se declare administrativamente, solidaria y extracontractualmente responsables a la Fiscalía General de la Nación y al Instituto de Seguros Sociales -ISS-, por todos los perjuicios ocasionados a J.F.H.O., M.V.S., S.H.S. y AURA ORTIZ QUINTERO con ocasión de los actos irregulares cometidos por los funcionarios de aquellas entidades oficiales.
“ SEGUNDA. Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la Fiscalía General de la Nación y al Instituto de Seguros Sociales -ISS- a cancelar a favor de mi s poderdantes la totalidad del valor de los perjuicios materiales causados con ocasión de los actos irregulares cometidos en su contra, según lo que finalmente logre demostrarse en el proceso.
“ TERCERA. Que se condene a la Fiscalía General de la Nación y al Instituto de Seguros Sociales - ISS- a pagar a mis poderdantes el máximo de indemnización que jurisprudencialmente logre establecerse al momento de fallar, por los perjuicios morales sufridos con ocasión de la actuación de las entidades demandadas.
“CUARTA. Que se condene a la Fiscalía General de la Nación y al Instituto de Seguros Sociales -ISS- a pagar el máximo de indemnización que jurisprudencialmente logre establecerse al momento de fallar, por los daños a la vida de relación sufridos por mis poderdantes, con ocasión de la actuaci ón de las entidades demandadas. (…)”.
2.- Fundamentos fácticos de la demanda
Se narró que el señor J.F.H.O. se desempeñaba como gerente de la EPS Seccional Antioquia del Instituto de Seguros Sociales.
En dicha seccional, el Grupo Élite Anticorrupción del ISS adelantó una investigación por la supuesta existencia de irregularidades en la suscripción de los contratos de salud.
Como consecuencia de los hallazgos de esa investigación, el señor H.O. fue retirado del cargo y vinculado formalmente a un proceso penal por el delito de celebración indebida de contratos y celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales.
El 29 de abril de 2002, la Fiscalía Veintiséis Seccional ante el I.S.S. de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos abrió instrucción contra el señor H.O., entre otros, como supuesto responsable de dicho delito.
Mediante providencia del 27 de diciembre de 2002, la Fiscalía Veintiséis Seccional de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos se abstuvo de imponerle medida de aseguramiento al señor H.O., porque no se cumplían los requisitos exigidos en el artículo 356 del C.P.P.
Posteriormente, el 21 de febrero de 2006, la Fiscalía Cincuenta y Uno de la Dirección Seccional de Medellín de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, al calificar el mérito de la investigación adelantada contra el señor H.O. y otros sindicados, resolvió precluir la investigación.
La parte demandante alegó que se configuró un defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, porque la Fiscalía General de la Nación sometió al ahora demandante a un proceso penal sin establecer si la conducta atribuida podía calificarse como típica y, además, porque el ente investigador tardó aproximadamente seis años para precluir la investigación cuando pudo hacerlo en instancias anteriores.
Explicó que “… en cuanto a la relación de causalidad entre el hecho de la administración y el daño indemnizable, resulta tan evidente que en este caso solamente podemos decir que existe porque hubo una cadena de errores causados por el actuar del Grupo élite que adelantó la auditoria y la Fiscalía, quien luego de un período largo de investigación determinó la preclusión de la investigación, decisión que desde el principio había podido ser advertida y de esta forma evitar los subsiguientes perjuicios económicos y morales que esto conllevó” (se transcribe con posibles errores incluidos).
Posteriormente, en escrito de subsanación de la demanda, la parte actora señaló que el ISS incurrió en una falla en el servicio, porque “adelantó en forma ilegal y sumaria una pesquisa sobre la gestión del doctor J.F.H.O. (…) pretermitiendo con ello todos los procedimientos establecidos para tal efecto” y, además, porque dicha entidad formuló temerariamente una denuncia penal contra el mencionado señor, esto es, sin contar con los suficientes sustentos probatorios.
3.- Trámite procesal
Mediante providencia del 13 de junio de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, inadmitió la demanda y le ordenó a la parte actora que precisara los fundamentos por los que le atribuía responsabilidad al ISS.
Una vez cumplido lo anterior, el Tribunal Administrativo de Primera instancia, por auto del 27 de junio de 2008, admitió la demanda. Esa decisión se notificó a las entidades demandadas en debida forma.
4.- La contestación de la demanda
4.1.- La Fiscalía General de la Nación, oportunamente, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Sostuvo la entidad demandada que actuó en estricto cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, toda vez que adelantó la correspondiente investigación según lo previsto en el artículo 250 de la Constitución Política y el Código de Procedimiento Penal y la precluyó al encontrar que no se estructuró ninguna conducta sancionable por la ley penal.
Indicó que no existió una actuación jurídica que pudiera generar responsabilidad patrimonial de dicha entidad, pues la preclusión de la investigación obedeció a la aplicación del principio in dubio pro reo, es decir, fue una decisión adoptada en observancia de lo establecido en el C.P.P.
Expuso que esa entidad no podía ser considerada responsable por una privación injusta de la libertad, por cuanto no existió medida de aseguramiento consistente en detención preventiva contra el ahora demandante.
Agregó que tampoco se le podía imputar responsabilidad por un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, porque actuó en estricto cumplimiento de un mandato legal y su proceder estuvo ajustado a las normas y ritualidades de la ley penal vigente para la época de los hechos.
4.2.- El Instituto de los Seguros Sociales (ISS) solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. Señaló que esa entidad no hacía parte del poder judicial y, por ende, no le era atribuible una falla por presuntas irregularidades en la Administración de Justicia.
Por otra parte, el Instituto demandado propuso las siguientes excepciones:
“Ausencia del fallo o irregularidad del seguro social”, la que, según su dicho, se configuró porque esa entidad no tuvo incidencia en las investigaciones penales, pues dicha función correspondía a la Fiscalía General de la Nación;
“Inexistencia del nexo causal”, porque no existió conexidad entre el supuesto daño alegado y la presunta falla del Seguro Social;
“El seguro social no provocó daño a los demandantes”, toda vez que no se acreditó que esa entidad le hubiera generado un daño antijurídico a la parte actora y tampoco que la investigación judicial que adelantó la Fiscalía se a coordinó con el Seguro;
“Caducidad de la acción”, porque, a su juicio, los demandantes dejaron “… transcurrir los términos de caducidad establecidos en el artículo 136 del C.C.A. para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por la decisión del Seguro Social de declarar insubsistente al señor J.F..H.O. y la acción de reparación directa por hechos u omisiones del ISS que le hubieran provocado un daño, toda vez que el señor J.F. se desvinculó del seguro desde el 7 de noviembre de 2001”.
5.- La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 2 de noviembre de 2011, denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa.
Respecto de la falla en el servicio atribuida al Instituto de Seguros Sociales, el Tribunal Administrativo de primera instancia expuso que la denuncia penal presentada contra el señor H.O. no le generó un daño que no se encontrara en la obligación de soportar, pues, según el artículo 27 de la Ley 600 de 2000 (norma aplicable), era deber del ISS formular esa denuncia, por cuanto se tenía conocimiento de que en la Seccional Antioquia de dicho instituto se suscribieron varios contratos que no cumplían con las exigencias legales.
Resaltó que más que la configuración de una falla del servicio, lo que se...
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