Sentencia nº 44001-23-31-000-2011-00116-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 6 de Septiembre de 2017
| Fecha | 06 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N CUARTA
Consejer o ponente: S.J.C. BASTO (E)
Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 44001 - 23 - 31 - 000 - 2011 - 00116-01 (20852)
Actor: W.T.G.
Demandado: MUNICIPIO DE RIOHACHA - LA GUAJIRA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Riohacha contra la sentencia del 21 de noviembre de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de La G., que resolvió:
“PRIMERO: Declárese nulo el artículo 484 del Acuerdo 015 de 2007 “Por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario, para el Municipio de Riohacha”, conforme a la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, sin que las partes interpongan recursos en contra de ella, archívese el expediente, previa la comunicación a las partes y la expedición de copias de conformidad con el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y las anotaciones".
ANTECEDENTES
La demanda
En ejercicio de la acción de simple nulidad, el ciudadano W.T.G. solicitó al Tribunal Administrativo de La G. la siguiente pretensión:
Que es nulo el Artículo 484 del Acuerdo 015 de 2007, expedido por el Concejo Municipal de Riohacha, G., el cual se transcribe a continuación:
POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO TRIBUTARIO PARA EL MUNICIPIO DE RIOHACHA
EL CONCEJO DEL MUNICIPIO DE RIOHACHA,
en ejercicio de sus facultades legales y en especial de las conferidas por el Numeral 4 del Artículo 313 de la Constitución Política, Ley 14 de 1983, Decreto ley 1333 de 1986, Ley 44 de 1990 y Artículo 59 de la ley 788 de 2000,
ACUERDA:
Adóptese como Estatuto Tributario y Régimen Procedimental y Sancionatorio del
Municipio de Riohacha, el siguiente:
(…)
CAPÍTULO V
DECLARACIONES TRIBUTARIAS
ARTÍCULO 484. DECLARACIÓN Y LIQUIDACIÓN PRIVADA DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Los contribuyentes gravados con el impuesto de Industria y Comercio y de Avisos y Tableros, que estén obligados a declarar, deberán presentar bimestralmente ante la Dependencia de Impuestos Municipales, la declaración y liquidación privada correspondiente a los ingresos brutos del respectivo bimestre dentro de los cinco (5) primeros días del tercer mes causado del bimestre anterior,
Se exceptúan de esta obligación sólo aquellos contribuyentes que pertenezcan al régimen simplificado.
(…)”
Normas violadas
El demandante invocó como normas violadas las siguientes:
Constitución Política: Artículos 287, 313 y 338.
Ley 14 de 1983: Artículo 33.
Ley 223 de 1995: Artículo 179, literal b.
Decreto 3070 de 1983: artículo 7.
Acuerdo 015 de 2007 (Estatuto Tributario de Riohacha): artículos 80 y 85.
El concepto de violación
El demandante planteó dos cargos en contra de la norma demandada, que se resumen de la siguiente manera:
La modificación del periodo de causación del impuesto de anual a bimestral y con ello la base gravable del impuesto de industria y comercio constituye una violación al principio de legalidad y un exceso en el ejercicio de la autonomía y potestad tributaria de las entidades territoriales.
El demandante advirtió que conforme con los artículos 80 y 85 del Acuerdo 015 de 2007, en concordancia con el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, el impuesto de industria y comercio en el municipio de Riohacha es de periodo anual y la base gravable la constituyen los ingresos del mismo periodo gravable. Que no entiende, entonces, por qué el artículo 484 del mismo Acuerdo 015 de 2007 advierte que la declaración del impuesto debe ser bimestral.
Sostuvo que de la simple lectura del artículo 484 del Acuerdo 015 de 2007 se evidencia la violación del ordenamiento tributario superior, en tanto se obliga a los contribuyentes a presentar una declaración del impuesto de industria y comercio bimestral, y sobre una nueva base gravable (constituida por los ingresos brutos del bimestre), cuando el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 7 del Decreto 3070 de 1983 estipulan que el periodo de causación del impuesto es anual y la base gravable son los ingresos brutos del año inmediatamente anterior.
Que, en todo caso, el Concejo Municipal de Riohacha no tenía las facultades para modificar dos de los elementos esenciales del tributo, como son la causación y la base gravable, pues esa es una facultad exclusiva del Congreso de la República. Citó el artículo 338 de la CP y la sentencia C- 084 de 1995 para sustentar su dicho.
Por todo lo anterior, concluyó que el Municipio de Riohacha no tenía la facultad para modificar los elementos fijados por la ley. Que, por el contrario, debía enmarcar el impuesto en el contenido de la ley.
El Concejo Municipal de Riohacha no tenía capacidad para modificar el periodo de causación y la base gravable del impuesto de industria y comercio. No existe norma que permita a otra entidad territorial adoptar las normas sustantivas del régimen del Distrito Capital.
El demandante dijo que el artículo 179 literal b de la Ley 223 de 1995 estableció la posibilidad de que los Concejos Municipales pudieran adoptar normas sobre administración, procedimientos y sanciones que rigen los tributos en el Distrito Capital.
Que lo anterior no significa que los concejos municipales tuvieran la facultad de elegir entre dos marcos legales diferentes: (i) la Ley 14 de 1983, o (ii) las modificaciones introducidas para el Distrito Capital.
Sostuvo que el Acuerdo 015 del 10 de junio de 2007, expedido por el Concejo Municipal de Riohacha, se dictó en vigencia de la Ley 223 de 1995, pero que dicha ley no puede ser la última fuente para la modificación del impuesto. Esto es, que no se puede entender que la expedición del acuerdo demandado corresponda al desarrollo de la facultad legal del artículo 179 [literal b] de la Ley 223 de 1995, en relación con el municipio de Riohacha, básicamente por dos razones: (i) en la exposición de motivos no se invoca esa norma como fundamento, y (ii) la facultad legal en ningún caso permitía a los departamentos y municipios adoptar normas de carácter sustancial aplicables a Bogotá, sino procedimentales y en materia de administración y sanciones.
Citó la sentencia 12298 dictada por esta Sección, para concluir que el artículo 484 demandado no está sustentado en el artículo 179 [literal b] de la Ley 223 de 1995, por carencia de autorización legal para que el municipio de Riohacha adoptara elementos de carácter sustancial aplicables sólo en el Distrito Capital.
Que, por lo anterior, la norma demandada debe ser anulada.
La contestación de la demanda
El municipio de Riohacha se opuso a las pretensiones de la demanda.
Adujo que con la inclusión del texto del artículo 484 del Acuerdo 015 de 2007 el Concejo Municipal de Riohacha no pretendió cambiar el periodo ni la base gravable del impuesto de industria y comercio.
Que simplemente se trató “del deseo de que la declaración de ese impuesto se hiciera bimestralmente, independientemente de que el periodo gravable fuera anual, como lo preceptúa el artículo 80 del Acuerdo 015 de 2007, y la totalidad de los ingresos brutos ordinarios y extraordinarios obtenidos en el respectivo periodo gravable, como igualmente lo establece el artículo 85 del mismo Acuerdo”.
Que, en todo caso, la interpretación y el alcance que se debe dar al artículo 484 del Acuerdo 015 de 2007 es que los contribuyentes del impuesto de industria y comercio que estén obligados a declarar, deben hacerlo bimestralmente, pues “una cosa es el periodo gravable y la base gravable y otra muy distinta es el periodo en que debe hacerse la declaración”.
Finalmente, sostuvo que con la inclusión del artículo 484 en el Acuerdo 015 de 2007 tampoco se violó el principio de legalidad tributaria, en tanto el periodo y la causación del impuesto se establecieron conforme lo dispuso la Ley 14 de 1983 y lo que el artículo quiso establecer fue el tiempo para la presentación de la declaración, con el objeto de llevar un mayor control de los ingresos.
Por lo anterior, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda.
La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de La G., mediante sentencia del 21 de noviembre de 2013, declaró la nulidad del artículo 484 del Acuerdo 015 de 2007, por considerar que un cambio en la periodicidad con la que el contribuyente debía liquidar o pagar el impuesto desfiguraba totalmente la sustentabilidad de un tributo que fue debidamente regulado por el Congreso de la República, conforme con la Constitución.
Advirtió que la facultad impositiva del Municipio de Riohacha está restringida a lo dispuesto en la ley, de tal forma, que al momento de establecer la base gravable del impuesto de industria y comercio y el periodo para declararlo y liquidarlo debió ceñirse a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983.
El recurso de apelación
El apoderado judicial del municipio de Riohacha presentó recurso de apelación. Dijo que el Concejo Municipal de Riohacha, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, expidió el Acuerdo 015 de 2007, que contiene el artículo 484 demandado. Sostuvo que dicha norma establece la manera de dar información, por medio de la declaración, sobre las bases gravables del tributo, pues son los contribuyentes quienes la poseen y deben hacer el ejercicio de determinación del tributo, con la aplicación de la tarifa. Que, en todo caso, la norma no atenta contra el carácter anual que la Ley 14 de 1983 (art. 33) otorgó al impuesto, pues simplemente pretende obtener información de los contribuyentes.
Insistió en que el artículo 484 del Acuerdo 015...
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