Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00026-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 6 de Julio de 2017
| Fecha | 06 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2012 - 00026 - 00(0129-12)
Actor: J.V.O.R.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó J.V.O.R. contra la Procuraduría General de la Nación.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor J.V.O.R., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 026 del 27 de noviembre de 2007 y 038 del 29 de mayo de 2008, que contienen los fallos disciplinarios sancionatorios emanados de la Procuraduría Provincial de Chaparral y la Procuraduría Departamental del Tolima, mediante los cuales se le impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo de alcalde municipal de S., por el término de dos meses.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó ordenar a la Procuraduría General de la Nación disponer la devolución de la suma de $3.956.342, que constituye el valor de la sanción impuesta, con la indexación correspondiente, comunicar tal decisión a esa entidad, para los fines legales pertinentes, dar cumplimiento a la sentencia en el término previsto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y condenar en costas a la entidad demandada.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
Fue elegido alcalde del municipio de S., para el periodo constitucional 2004 - 2007; durante su mandato, la Procuraduría Provincial de Chaparral inició indagación preliminar en su contra el 28 de febrero de 2006 y, mediante auto de 5 de junio de ese año, abrió investigación formal, dentro de la cual se profirió pliego de cargos el 15 de junio de 2007, producto de los cuales rindió los descargos pertinentes, dentro de la oportunidad procesal que correspondía.
En el auto de formulación de cargos se hizo alusión a la violación de varias disposiciones legales y a la presunta comisión de la conducta consistente en haber suscrito la orden de prestación de servicios 320 del 17 de agosto de 2004 con el objeto de cambiar la red de acueducto en la carrera 14 con calles 11 y 13 del barrio Bonanza por valor de $5.204.821,63, aunque la obra había sido realizada 15 días antes, con lo que se le endilgó el desconocimiento de lo previsto en el artículo 39, inciso 3, de la Ley 80 de 1993.
Producto de la investigación, la Procuraduría Provincial de C. profirió la Resolución 0026 del 27 de noviembre de 2007, mediante la cual emitió fallo de primera instancia, en el cual le impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de dos meses con el fundamento de que las obras se deben ordenar previamente y por escrito, pero, en el caso analizado, el contrato se suscribió cuando la obra ya estaba cumplida; no obstante, en el acto no se precisó en forma taxativa la tipificación del cargo, condición que era necesaria para su validez, por lo que con ello se quebrantó el artículo 170 de la Ley 734 de 2002. Tal decisión fue apelada ante la Procuraduría Regional del Tolima, que la confirmó en su integridad.
Con los actos acusados se causaron perjuicios materiales, por los gastos en que tuvo que incurrir para ejercer su derecho a la defensa, y morales, por la afectación al buen nombre y el honor, que se vieron desacreditados ante sus electores, entre quienes corrió el rumor de su suspensión y la consecuente percepción de que la sanción era consecuencia de la comisión de hechos irregulares gravísimos.
En su condición de alcalde del municipio de S., su actuar estuvo precedido por el acatamiento de todos los procedimientos y principios orientadores de la actuación contractual, así como por el recto e imparcial desempeño de su cargo.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 13, 29 y 83 de la Constitución Política; 85 del Código Contencioso Administrativo; 13 y 28 de la Ley 734 de 2002 y la Directiva 002 del 24 de enero de 2008 de la Procuraduría General de la Nación.
Al desarrollar el concepto de violación, el demandante adujo que a lo largo de toda la investigación manifestó que su actuar estuvo amparado por el principio de buena fe, y que estaba ajustado al ordenamiento jurídico; además, las obras de saneamiento básico relativas al cambio de la red de acueducto del municipio en la carrera 14, entre calles 11 y 13 era una necesidad de 10 familias, aproximadamente; por lo tanto, debían ser desarrolladas, de modo que se diera primacía al interés general sobre el particular y, según la inspección ocular realizada por la Procuraduría, se estableció que la obra se desarrolló de acuerdo con el objeto contractual.
Hizo mención a antecedentes jurisprudenciales relacionados con la tipificación de la conducta como falta disciplinaria, al principio de culpabilidad y a la congruencia que debe haber entre las decisiones sancionatorias disciplinaria y penal, y concluyó que la interpretación de la ley, aunque sea errada, no puede ser motivo para imponer sanción disciplinaria, pues ello constituye una sanción a la buena fe, máxime cuando en el caso bajo análisis, se trató de una interpretación sana, legal y jurídica, con la creencia de que estaba en cumplimiento de un deber legal, sin violación de precepto legal alguno.
Después de referir doctrina acerca de la tipicidad y la antijuridicidad, afirmó que su principal deber consistía en suministrar un servicio público a la comunidad, por ello obró de la manera en que lo hizo y, aunque su deber legal consistía en realizar el contrato de obra antes de iniciar la construcción de la red de acueducto, consideró que su actuar dirigido a disponer la realización de la obra que beneficiaba a la comunidad, estaba exenta de dolo o culpa, comoquiera que para ello primó su buena fe pues actuó con la convicción de que no estaba infringiendo disposición disciplinaria alguna.
Aseguró que los actos censurados incurrieron en error de interpretación al dejar de considerar que se estaba ante una colisión de deberes y, en su lugar, concluir que se trató de una omisión del inculpado, comoquiera que no se analizaron los fundamentos dados en el curso del proceso disciplinario. Al respecto, afirmó que estaba ante un deber principal que consistía en suministrar un servicio público a la comunidad y aunque también debía realizar el contrato de obra antes de construir la red de acueducto, consideró que era de mayor importancia, dar prioridad a la construcción del acueducto, por provenir de una norma de orden público, decisión que adoptó con la convicción de no estar violando disposiciones disciplinarias.
Sostuvo que si hubiera actuado de modo diferente, habría atentado contra su deber principal que, en ese caso, consistía en proveer la prestación del servicio básico de agua potable a una comunidad; sin embargo, los fallos censurados adolecen del estudio propio de la colisión de deberes legales.
Finalmente aseguró que, conforme a la Directiva 002 del 24 de enero de 2008, la competencia para conocer la actuación disciplinaria en segunda instancia era del procurador delegado, en calidad de funcionario especial de segunda instancia, de modo que como el funcionario que conoció la actuación disciplinaria en segunda instancia fue el procurador regional del Tolima, lo que él decidió es nulo por falta de competencia, al tenor de lo dispuesto en la directiva citada.
1.2. Contestación de la demanda
La apoderada de la Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa los siguientes:
Los fallos disciplinarios que se controvierten en la demanda fueron proferidos dentro de una actuación en la que el actor fue vinculado oportunamente, constituyó apoderado, presentó descargos, solicitó y aportó pruebas, rindió versión libre, impugnó la decisión de primera instancia, es decir, en él se le garantizó el derecho a la defensa técnica y material y el hecho de que no se hubieran acogido sus exculpaciones, no constituye vulneración de su derecho al debido proceso.
Además, la investigación se desarrolló con cabal seguimiento de las normas sustantivas y adjetivas que regían el asunto, se cumplieron las etapas procesales, se concedieron las oportunidades de ley para cuestionar las pruebas y los diferentes actos emitidos; se garantizaron los derechos de defensa y debido proceso; se motivaron debidamente los fallos disciplinarios, efecto para el cual se confrontaron los hechos investigados, a la luz del material probatorio recaudado y los argumentos de defensa del actor y todo ello condujo a una decisión sancionatoria que goza de presunción de legalidad.
Adujo que la jurisprudencia ha determinado que el juzgador disciplinario goza de mayor amplitud al momento de realizar la adecuación típica pues «por lo general la descripción de las faltas disciplinarias deben ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones» y que como en la definición de las faltas disciplinarias confluyen elementos propios de la función pública, se puede evaluar con mayor flexibilidad; en todo caso, aseguró que al constatar la imputación fáctica y jurídica que se hizo al actor se pudo concluir que la falta imputada sí está descrita en la ley y debidamente demostrada la conducta con las probanzas arrimadas al expediente.
Finalmente, propuso las excepciones de legalidad de los...
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