Sentencia nº 25000-23-26-000-2004-01701-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Junio de 2017
| Fecha | 14 Junio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá , D.C, catorce (14) de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000 - 23 - 26 - 000 - 2004 - 01701 - 02 (38134)
Actor: D.G.A.L..
Demandado: FONDO FINANCI ERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA- ACCIÓN D E CONTROVERSIAS CONTRACTUALES -
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 30 de septiembre de 2009, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda, la cual será confirmada.
SÍNTESIS DEL CASO
El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE celebró el contrato de obra pública n.o 020166 del 7 de febrero de 2001 con la sociedad D.G. y Asociados Ltda., el cual, una vez terminado, fue liquidado de común acuerdo por las partes, que suscribieron la respectiva acta de liquidación bilateral. En dicha acta, el contratista consignó una nota manuscrita contentiva de una salvedad genérica, con miras a formular futuras reclamaciones por supuestos extracostos en la ejecución del contrato que no le fueron reconocidos, la cual por su vaguedad, resulta insuficiente para restarle valor liberatorio a la liquidación suscrita por las partes e impide por lo tanto, el estudio de las pretensiones de la demanda, que corresponden a reclamaciones derivadas del contrato liquidado.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. El 13 de agosto de 2004, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, la sociedad D.G.A.L., presentó demanda en contra del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE-, en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2, c. 1):
PRIMERA. Que se declare que el FONADE ha incumplido sus obligaciones derivadas del contrato 020166 del 07 de febrero de 2001 celebrado con LA SOCIEDAD DÍAZ GARCÍA ASOCIADOS LTDA., el cual se liquidó con salvedades por parte del contratista.
SEGUNDA: Que se declare que el contrato citado ha sufrido un desequilibrio económico originado en hechos y conductas antijurídicas no imputables al contratista, que generan un daño patrimonial indemnizable en cabeza de mi mandante, quien no está obligado a soportarlo.
TERCERA: Que de ser procedente se declare la nulidad del acto de liquidación del contrato y se proceda a liquidarlo judicialmente mediante los reconocimientos patrimoniales a que haya lugar.
CUARTA: Que se declare que el FONADE es responsable de indemnizar todos los daños patrimoniales sufridos por la sociedad DÍAZ GARCÍA ASOCIADOS LTDA., causados bien por el incumplimiento, bien por el desequilibrio financiero declarado conforme a lo que se pruebe en este proceso.
QUINTA: Que consecuentemente se condene al FONADE, a pagar a la sociedad CONTRATISTA, los daños causados de acuerdo con lo que se pruebe en este proceso, bajo la modalidad de Daño Emergente y Lucro Cesante (…).
2. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la demandante dio cuenta de la celebración entre las partes, del contrato n.o 020166 del 7 de febrero de 2001, cuyo objeto fue la construcción del jardín social S.J.d.Y., en la localidad de San Cristóbal, por la modalidad de precios unitarios fijos, sin fórmula de ajustes, contrato que fue objeto de múltiples modificaciones y adiciones en plazo y en valor y en virtud del cual el contratista realizó mayores cantidades de obra de las reconocidas tanto en el contrato original como en los adicionales y así mismo, realizó obras extras que no pudo incluir en su facturación, pues la entidad consideró que desbordaban el presupuesto y nunca fueron legalizadas.
2.1. El 26 de abril de 2002 se suscribió el acta de terminación de obra, en la cual el contratista manifestó su intención de reclamar por los resultados de las cantidades de obra liquidadas por el FONADE.
2.2. El 14 de agosto de 2002, se liquidó el contrato mediante acta elaborada por la administración que fue suscrita por el contratista con salvedades, pues no se hicieron reconocimientos de mayores cantidades de obra y obras adicionales realizadas por necesarias para la culminación del proyecto ni tampoco los reconocimientos por mayor permanencia en el contrato, originada por las suspensiones y prórrogas no imputables al contratista.
II. Actuación procesal
3. El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE, presentó contestación de la demanda, en la cual aceptó unos hechos, negó otros y se opuso a las pretensiones. Propuso como excepciones i) la falta de competencia del Tribunal Administrativo para conocer del presente proceso, pues al ser FONADE una empresa industrial y comercial del Estado, sus actos y contratos se rigen por el derecho privado y por lo tanto la competente para conocer de los procesos originados en los mismos, es la jurisdicción ordinaria; ii) improcedencia de la reclamación, pues el contrato se encuentra debidamente liquidado y el contratista no dejó salvedad alguna en la respectiva acta, pues se limitó a hacer una manifestación genérica de reservarse el derecho a reclamar extracostos generados en la ejecución del contrato y que serían evaluados y presentados a FONADE; iii) inexistencia de desequilibrio económico del contrato o de incumplimiento contractual de FONADE, alegando que no son claros los hechos en los que fundamenta estas afirmaciones la demandante, lo que impide el ejercicio del derecho de defensa por parte de la demandada, lo cual debe tomarse como indicio en contra del actor -art. 249, C.P.C.-; iv) el contratista no incurrió en sobrecostos pues en relación con las actividades no previstas, fueron analizadas, cuantificadas y aprobadas y dieron lugar a los contratos adicionales en valor; v) de probarse los valores reclamados, dada la naturaleza del contrato y las obligaciones a cargo del contratista, aquellos serán de su propia responsabilidad; vi) el acta de liquidación del contrato se encuentra conforme a derecho y además el actor carece de derecho sustancial para obtener la declaratoria de nulidad de la misma, ya que no adujo las normas violadas y el concepto de la violación; vii) falta de requisitos formales, pues el demandante no adjuntó copia auténtica del acta de liquidación del contrato (f. 27, c. 1).
4. En la oportunidad para alegar de conclusión, las partes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación (f. 237 y 244, c. 1).
5. En la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el a-quo negó las pretensiones de la demanda, por cuanto encontró que las partes suscribieron la liquidación bilateral del contrato, es decir que fue de común acuerdo como se produjo el finiquito del negocio jurídico, lo que cierra la posibilidad de elevar reclamaciones atinentes a su ejecución. Y si bien en el acta de liquidación el contratista dejó una nota reservándose el derecho a reclamar, en realidad la misma constituye una salvedad genérica y no una específica, que permitiera la controversia jurisdiccional de su contenido. Sostuvo el a-quo que “(…) este tipo de reclamación no tiene la virtualidad de prosperar, toda vez que el contratista no efectuó una verdadera salvedad al acta de liquidación del contrato No. 020166 del 7 de febrero de 2001 habida cuenta que no especificó ni estableció cuáles fueron los supuestos extracostos que se generaron durante la ejecución del referido contrato y qué (sic) medida lo afectaron; por lo que la referida liquidación no puede ser impugnada judicialmente y conserva su validez”. Agregó que en el plenario no se probó el desequilibrio económico alegado en la demanda ni que la entidad demandada no le hubiera cancelado al contratista las mayores cantidades de obra y las obras adicionales que éste ejecutó (f. 257 a 269, c. ppl.).
6. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación en el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar despachar favorablemente las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que las pruebas obrantes en el plenario eran demostrativas de los mayores costos en los que incurrió el contratista por mayores cantidades de obra, ejecución de obras adicionales y mayores costos administrativos y procedió a referirse a los documentos, testimonios y peritazgos realizados en el proceso y que a su juicio, dan cuenta de dichos sobrecostos que no le fueron reconocidos ni pagados por la entidad contratante y adujo que “(…) La Administración `falseó' los datos reales de ejecución medidos y sustentados en las otras 11 Actas, con el objeto de `diseñar' el valor final ejecutado con el Acta 12 al presupuesto asignado al Contrato. En otras palabras, no se quería por ningún motivo aceptar el hecho que se había superado el presupuesto asignado con mayores obras ejecutadas y que tendrían que obligar a un aumento o asignación presupuestal adicional para su reconocimiento y pago” (f. 270 y 273, c. ppl.).
7. En la oportunidad para alegar de conclusión en esta instancia, la parte demandada presentó escrito en el que reiteró los argumentos expuestos a lo largo de sus intervenciones procesales, especialmente en cuanto a la falta de prueba de los hechos que adujo la parte actora como fundamento de sus pretensiones y en relación con la existencia de una liquidación bilateral válida, carente de una verdadera salvedad. A su vez, el agente del Ministerio Público -Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado- presentó concepto en el cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, pues a su juicio el acta de liquidación del contrato suscrita por las partes, en la cual se declararon a paz y salvo, no contiene una verdadera salvedad del contratista frente a ese corte de...
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