Sentencia nº 25000-23-26-000-2009-00989-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Mayo de 2017
| Fecha | 24 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
SUBSECCIÓ N A
Consej er a p onente: MA RTA N.V. RICO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000 - 23 - 26 - 000 - 20 09 - 00989 - 01 (4 8388 )
Actor: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA
Demandado: QUMRAM ASOCIADOS L IMI T A DA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN REPARACIÓN DIRECTA
TEMAS: FALTA DE LEGITIMACIÓN MATERIAL POR PASIVA - del subcontratista de la entidad responsable del incumplimiento, con la que se ha celebrado conciliación.
Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 11 de abril de 2013, en la que se dispuso:
“ PRIMERO : Inhíbese la Sala para resolver de fondo el asunto sometido a su conocimiento por indebida escogencia de la acción, en los términos establecidos en este fallo ” .
I . ANTECEDENTES
1 .1. La demanda
Mediante demanda presentada el 1º de diciembre de 2009, el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra la sociedad Qumram Asociados Ltda:
“ PRIMERA : Que se declare patrimonial y extracontractualmente responsable a QUMRAM ASOCIADOS LTDA miembro del Consorcio GX Consultoría Colombiana por el perjuicio ocasionado al INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA, como consecuencia del comportamiento omisivo y culposo, consistente en la no realización de actividades programadas y la realización deficiente, negligente e incompleta de los desarrollos y ajustes para la integración e implementación en debida forma del Sistema de Información I n t e gral del ICA .
“ SEGUNDA : Que como consecuencia de l o anterior , se condene a pagar a QUMRAM ASOCIADOS LTDA miembro del Consorcio GX Consultoría Colombiana, la totalidad de los perjuicios sufridos por mi poderdante por el perjuicio ocasionado .
“ TERCERA : Que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha en que debió realizarse el pago hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso .
“ CUARTA : Que la condena aquí impuesta se cumpla en los términos del artícul o 177 del C.C.A.
“ QUINTA : Que se condene a la Entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho que se cau sen por el trámite del presente proceso”.
El ICA estimó el proceso como de mayor cuantía “por cuanto los daños ocasionados superan los QUINIENTOS (500) SMLMV”.
1 . 2. Los hechos
En el escrito de demanda, la parte actora narró los hechos, que se resumen a continuación:
1.2.1. El 27 de junio de 2001, entre el ICA y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación la Ciencia y la Tecnología - OEI, se suscribió el convenio especial de cooperación distinguido con el número CN-034 de 2001, cuyo objeto fue la cooperación mutua para implementar el sistema de información integral del ICA. Bajo el marco del citado convenio, la OEI celebró los contratos 0511 y 1092 de 2002 con el Consorcio GX Consultoría Colombiana -en el que la sociedad Qumram Asociados Ltda era miembro-, como desarrollador del sistema integrado de información para el ICA.
1.2.2. Después de varias prórrogas y adiciones, el Convenio Especial de Cooperación CN-034 de 2001 expiró el 30 de abril de 2004, momento en el que todavía no estaba implementado el sistema integrado de información en el ICA.
1.2.3. El ICA convocó un Tribunal de Arbitramento, de conformidad con la cláusula compromisoria pactada en el Convenio Especial de Cooperación CN-034 de 2001, ante el cual presentó demanda arbitral contra la OEI. El 15 de marzo de 2007, luego de contestada la demanda, la OEI y el ICA celebraron un acuerdo de conciliación. El acuerdo conciliatorio fue aprobado por el Tribunal de Arbitramento, integrado por un árbitro único, según consta en Acta No. 9 del 27 de abril de 2007, que se allegó al plenario, con la cual se dio por terminado el proceso arbitral.
1.2.4. Según advirtió el demandante, las partes del acuerdo conciliatorio allegaron los siguientes documentos anexos al mismo: el acta de liquidación del convenio de cooperación, los documentos contentivos de las actas del comité de conciliación del ICA y el acta de compromiso del contrato 1092 de 2002 suscrita entre la OEI y Qumram Asociados Ltda, para que el desarrollador cumpliera con los ajustes referidos a la integración e implementación del sistema en debida forma.
1.2.5. En el acuerdo conciliatorio celebrado entre el ICA y la OEI se estableció que las obligaciones que quedaban pendientes serían cumplidas en un plazo máximo que no podía exceder de siete (7) meses, contados a partir de la aprobación del mismo. Dicho plazo expiró el 27 de noviembre de 2007, sin que se hubiera cumplido con la implementación del sistema.
1.2.6. Según afirmó el ICA en el acuerdo compromiso que suscribió con la OEI, se dispuso que Qumram Asociados Ltda realizaría los desarrollos y ajustes requeridos dentro del término previsto en el acuerdo de conciliación -que puso fin al proceso arbitral-. El ICA narró que, finalmente, y a pesar del seguimiento y los requerimientos que le hizo, Qumram Asociados Ltda no implementó el sistema y, por ello, le causó perjuicios.
1.2.7. El demandante relató que a partir del acuerdo conciliatorio, celebrado entre el ICA y la OEI, se desarrollaron dos etapas con la participación directa de Qumram Asociados Ltda, de acuerdo con lo acreditado en las actas de seguimiento del respectivo proyecto.
En la primera etapa de ejecución del acuerdo conciliatorio, transcurrida durante los meses de mayo, junio y julio de 2007, el desarrollador pidió un ajuste del cronograma y presentó un documento de planificación correspondiente a la fase I, relacionada con los entregables.
De acuerdo con la apreciación del ICA, en las reuniones celebradas con los usuarios del sistema, se evidenció la falta de dominio, conocimiento, planeación y manejo por parte del desarrollador, además de que aplazaba o cancelaba las reuniones a última hora.
En reunión de seguimiento del acuerdo conciliatorio, celebrada el 5 de junio de 2007, Qumram Asociados Ltda reconoció los atrasos y manifestó que se debían a problemas en su equipo de trabajo y sus técnicos, no obstante lo cual, indicó que no se afectaría el tiempo establecido.
La segunda etapa del acuerdo conciliatorio celebrado entre el ICA y la OEI, consistente en la implementación y pruebas del sistema, no se llevó a cabo por parte del desarrollador. Según afirmó el ICA, Qumram Asociados Ltda instaló algunos módulos no aprobados por los usuarios, por estar incompletos y defectuosos, de tal manera que no pudieron ser utilizados por el ICA. En las reuniones de seguimiento del referido acuerdo conciliatorio, el ICA requirió a Qumram Asociados Ltda para que cumpliera con las observaciones y le advirtió que lo instalado distaba mucho de tener las características necesarias para cumplir con el mínimo del proyecto.
Destacó el demandante que, en reunión del 5 de septiembre de 2007, el desarrollador reconoció el retraso y la imposibilidad de cumplir en el plazo previsto.
1.2.8. Finalmente, narró el ICA que en la reunión de seguimiento del acuerdo conciliatorio, celebrada el 19 de noviembre de 2007, la OEI manifestó que el desarrollador dilató el cumplimiento del cronograma desde su inicio y reconoció que era imposible insistir en la entrega del sistema.
1.2.9. Con fundamento en los distintos informes y memorandos internos, el equipo técnico del ICA consideró que prolongar la situación era perjudicial para la entidad, lo cual quedó consignado en el informe final entregado por el grupo de tecnologías de información con fecha 27 de noviembre de 2007.
1.2.10. El ICA destacó que Qumram Asociados Ltda no entregó el sistema de información y que ni siquiera presentó un sistema técnicamente integrado y estable.
Puntualizó que este “hecho ha generado al ICA cuantiosos perjuicios consistentes en las sumas entregadas para el desarrollo del sistema de Información, dado que sin la integración y desarrollo no pueden usarse el software y hardware adquiridos. Igualmente sí ha generado perjuicios, derivados del retraso tecnológico de la entidad, ocasionados por la imposibilidad de poner en marcha el SIICA”.
2 . Actuación procesal
2.1.El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda mediante auto de 29 de enero de 2010.
2.2.A solicitud del ICA, en atención a que la sociedad demandada no funcionaba en la dirección registrada en el certificado de existencia y representación legal, que allegó, se ordenó el emplazamiento, surtido el cual se designó curador ad litem para la representación de Qumram Asociados Ltda. El curador ad litem fue notificado de la demanda, en forma personal, el 11 de octubre de 2010; sin embargo, no presentó la contestación respectiva.
2.3. Mediante auto de 21 de enero de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó las pruebas solicitadas por la parte demandante, entre ellas, las documentales, contentivas del acuerdo conciliatorio entre el ICA y la OEI - con el cual se puso fin al proceso arbitral- el acta de liquidación del convenio de cooperación CN 034 de 2001 celebrado entre el ICA y la OEI, el acta compromiso del contrato 1092 de 2002, suscrita entre la OEI y Qumram Asociados Ltda y las actas de seguimiento del acuerdo conciliatorio, contentivas de las reuniones adelantadas en el ICA. Igualmente, el Tribunal a quo decretó el dictamen pericial, que fue solicitado para establecer la funcionalidad y utilidad de los...
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