Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00078-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 15 de Mayo de 2017
| Fecha | 15 Mayo 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: G.A.B. ESCOBAR
Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
R.icación número: 11001-03-06-000-2017-00078-00(2339)
Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
La señora Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a esta Sala “concepto sobre la facultad del Gobierno Nacional para integrar el pliego de solicitudes y determinar la representatividad y conformación de las comisiones negociadoras y asesoras de las organizaciones sindicales de empleados públicos en la mesa de negociación nacional”.
I. ANTECEDENTES
La consulta se refiere en primer término al marco normativo de las negociaciones colectivas con las organizaciones sindicales de los empleados públicos y en segundo término al fallo de tutela que ordenó suspender las negociaciones iniciadas con algunas de las organizaciones en marzo del año en curso.
Como marco normativo la consulta cita los artículos 2.2.2.4.7, 2.2.2.4.8 y 2.2.2.4.9 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo, en los cuales se establecen, respectivamente, las condiciones de comparecencia de las organizaciones sindicales de empleados públicos para la negociación, la representatividad sindical y la integración de la comisión negociadora, y las reglas de la negociación.
Respecto de las negociaciones para el año de 2017, informa la consulta lo siguiente:
- El Gobierno Nacional instaló el 9 de marzo de 2017 la mesa nacional con la Central Unitaria de Trabajadores - CUT, la Confederación de Trabajadores de Colombia -CTC, y la Confederación General de Trabajadores -CGT, que presentaron el pliego de peticiones unificado.
- Dicha instalación no incluyó a la Confederación Nacional de Trabajadores - CNT, Unión de Trabajadores de Colombia - UTC, Confederación de Servidores Públicos y de los Servicios Públicos - CSPC, ni a la Confederación de la Unión Sindical de Trabajadores - CTU, por cuanto presentaron pliegos independientes.
- La CNT y la CSPC iniciaron acciones de tutela que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera acumuló y decidió en la Sentencia No. 2017-03-55 AT, del 28 de marzo de 2017, en la cual se destacó la obligación de las organizaciones sindicales de empleados públicos de adelantar entre ellas, de manera autónoma y democrática, las actuaciones necesarias para lograr la unidad de pliego y la unidad de integración de las comisiones negociadoras y asesoras, que exige la norma reguladora del procedimiento de negociación.
Destaca la consulta que hasta la fecha de su formulación - 11 de mayo de 2017 -, tal exigencia no había sido cumplida, en razón de lo cual continúa suspendida la negociación tal como lo ordenó el juez de tutela en la citada sentencia.
Agrega la consulta que la negociación colectiva en el sector público es de gran importancia para el Gobierno Nacional como instrumento para fortalecer los procesos de concertación sobre las condiciones del empleo público adelantados en los últimos años.
En virtud de lo cual, la señora Directora formula a la Sala las siguientes
PREGUNTAS :
1. ¿Si las organizaciones sindicales no definen la unidad de pliegos, así como la representatividad y conformación de las comisiones negociadoras y asesoras por medios democráticos, le asiste competencia al Gobierno Nacional para establecerlas?
2. ¿S i las organizaciones sindicales no cumplen lo ordenado en el fallo de tutela, hasta cuándo se entiende suspendida la mesa de negociación?
3. ¿Qué alternativa s tendría el Gobierno Nacional para reanudar la mesa de negociación del año 2017, ante el desacuer do de las organizaciones sindicales de empleados públicos para integrar los pliegos y determinar su representatividad y conformación de las comisiones negociadoras y asesoras?
II. CONSIDERACIONES
El problema jurídico que se plantea a la Sala, en los términos de los interrogantes formulados se orienta a determinar (i) si el Gobierno Nacional tiene iniciativa y competencia para suplir el desacuerdo de las organizaciones sindicales y reanudar la mesa de negociación del año 2017 y (ii) la vigencia de la decisión del juez de tutela sobre la suspensión de las negociaciones.
La Sala entonces analizará los siguientes temas:
(i) Los derechos de sindicalización y de negociación colectiva de los empleados públicos en el marco de la Constitución Política, las Convenciones de la OIT, las leyes aprobatorias de las mismas y la jurisprudencia nacional;
(ii) El Decreto 160 de 2014, cuyo articulado corresponde al Capítulo 4, Título 2 (Relaciones laborales colectivas) Parte 2 (Reglamentaciones) Libro 2 (Régimen reglamentario del Sector Trabajo) del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo;
(iii) La reglamentación de la acción de tutela en cuanto a los efectos de las decisiones de instancia;
(iv) Posibles alternativas de competencia del Gobierno Nacional.
1. Los derechos de sindicalización y de negociación colectiva de los empleados públicos
1.1. Los fundamentos constitucionales
La Constitución Política de 1991 consagra de manera expresa y específica los derechos de los trabajadores y de los empleadores a sindicalizarse y asociarse “sin intervención del Estado” y ordena que la estructura interna y el funcionamiento de las respectivas organizaciones deben ajustarse a la ley y a los principios democráticos; enuncia algunos de los derechos inherentes al ejercicio del derecho de los trabajadores a sindicalizarse; excluye del mismo solo a los miembros de la Fuerza Pública; e incorpora al ordenamiento constitucional el derecho a la negociación colectiva:
“Artículo 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública .”
“Artículo 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.
Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo. ”
Con referencia al derecho de sindicalización, en atención a la materia de la consulta, los textos constitucionales transcritos y su desarrollo jurisprudencial fundamentan:
- La libertad para organizar sindicatos, afiliarse y desafiliarse de los mismos, de la cual es titular cada trabajador;
- La autonomía inherente a la organización sindical expresada, básicamente, en (i) la no intervención del Estado en su constitución, (ii) el reconocimiento de la personería jurídica con la inscripción del acta de constitución, (iii) el juez como única autoridad facultada para suspender o cancelar la personería jurídica; y (iv) la libertad para su autorregulación, condicionada solo por la ley y los principios democráticos.
Respecto del derecho a la negociación colectiva, la norma constitucional lo define como un regulador de las relaciones laborales en virtud del cual se impone al Estado el deber de promover la concertación y los demás medios que aseguren la resolución pacífica de los conflictos.
Con base en las disposiciones enunciadas y excepción hecha de los miembros de la Fuerza Pública, los empleados públicos, además de constituir sindicatos tienen el derecho a la negociación colectiva.
En el ejercicio de ese derecho de negociación, las partes - autoridades públicas y organizaciones sindicales - deben tener como referente el conjunto de disposiciones constitucionales y legales que asignan a las autoridades públicas las competencias para fijar, mediante actos administrativos unilaterales las condiciones salariales, prestacionales y funcionales de los empleos públicos, lo cual se configura en una limitante al ejercicio del derecho de negociación colectiva pero no lo excluye ni lo hace inane.
Como se verá a continuación, tanto los Convenios de la OIT, 151 y154, como las decisiones judiciales sobre su exequibilidad, armonizan la naturaleza, la oportunidad y el alcance de los ámbitos de actuación de las partes en las negociaciones colectivas.
1.2. Los Convenios de la OIT
La Organización Internacional del Trabajo, OIT, en los Convenios 151 y 154, adoptó disposiciones sobre las relaciones de trabajo en la administración pública y sobre el fomento a la negociación colectiva, respectivamente.
En vigencia de la Constitución de 1991, ambos convenios fueron aprobados por el Congreso de la República y revisados y declarados exequibles por la Corte Constitucional. Además ambos contemplan la remisión al ordenamiento jurídico interno para la adopción de las medidas tendientes a su observancia.
- Convenio 151, “Sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo de la Administración Pública”.
El artículo 1º impone el deber de aplicarlo a “todas las personas empleadas por la administración pública”, a la vez que remite a la legislación nacional para que se definan las excepciones relacionadas con la fuerza pública y los empleados de alto nivel con poder decisorio, cargos directivos o funciones de naturaleza altamente confidencial.
Como expresión de la protección al derecho a sindicalizarse, el artículo 5º consagra:
“Artículo 5
1- Las organizaciones de empleados públicos gozarán de completa independencia respecto de las autoridades públicas.
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