Sentencia nº 25000-23-36-000-2011-00143-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Abril de 2017
| Fecha | 24 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C, veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número : 25000-23-36-000-2011-00143-01(55836)
Actor: FEDERACIÓN NACIONAL DE MUNICIPIOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA - FEDEMUNICOL
Demandado: MUNICIPIO DE CHÍA
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)
Contenido: D.: Se revoca la sentencia de primera instancia y en su lugar se niegan las pretensiones de la demanda por no haberse configurado ninguna de las causales de nulidad de los actos administrativos y no haberse presentado salvedades /Restrictor: La liquidación del contrato y la posibilidad de que se pacte el ejercicio de la liquidación unilateral en los convenios interadministrativos/La Liquidación Judicial/El principio del equilibrio económico del contrato/La oportunidad como requisito para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato/ Claridad y precisión en las salvedades/La necesidad de prueba idónea del vínculo entre la situación fáctica alegada y el desajuste o ruptura grave del equilibrio económico del contrato/Causales de nulidad de los actos administrativos.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se acogieron parcialmente las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES.
Lo pretendido.
El 24 de febrero de 2011 La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - F. - presentó demanda contra el Municipio de Chía - Cundinamarca, solicitando que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 105 del 22 de enero de 2010 y la No. 552 del 14 de abril de 2010, mediante las cuales, respectivamente, se liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo ordenándose el reintegro de la suma de $96 109.232,70 y se resolvió el correspondiente recurso de reposición; así como también de los actos administrativos a través de los cuales el demandado negó las pretensiones de restablecimiento del equilibrio económico.
Pide también que se declare que tiene derecho al restablecimiento del equilibrio económico del Convenio interadministrativo No. 005 de 2007 y el incumplimiento del demandado.
Solicita como consecuencia de las anteriores declaraciones, que se condene al Municipio de Chía al reconocimiento y pago de la suma de $3.649 693.961, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente; de $373 365.478,36, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante; y a las sumas que resultaren probadas por concepto de obras ejecutadas y no canceladas, más los intereses causados a la tasa prevista en el artículo 4º No. 8 de la ley 80 de 1993.
Pide además que se ordene la liquidación judicial del convenio interadministrativo No. 005 de 2007 incluyendo las sumas por concepto de los perjuicios reclamados y los que resultaren demostrados, las cuales debían ser actualizadas más los intereses causados.
Pero además, pide que se condene al demandado al reconocimiento pago de la suma equivalente a 1.000 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes por concepto de perjuicios al buen nombre o “G.W..
Estima la cuantía total del proceso en la suma total equivalente a $4.023 059.439.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.
El 26 de junio de 2007 se celebró entre la demandante y el demandado el convenio interadministrativo No. 005 de 2007, por virtud del cual aquella se obligó en favor de éste a realizar las obras de mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción en instituciones educativas, edificios públicos, espacio público y vías en 34 frentes de trabajo del Municipio de Chía por un valor de $8.958 955.033,88.
Como plazo de ejecución del contrato se fijó el término inicial de cinco (5) meses contados, entre otros, a partir de la suscripción del acta de inicio de obras, esto es, desde el 13 de agosto de 2007.
Dicho plazo se suspendió a través del Acta de suspensión del 15 de agosto de 2007 hasta el 8 de octubre de 2007, fecha en la que se suscribió el acta de reinicio de las obras; y se extendió a través de la firma del otrosí aclaratorio No. 2 del 14 de diciembre de 2007 por seis (6) meses más contados a partir del vencimiento del plazo inicial; del documento de prórroga del 6 de septiembre de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2008; y del documento de prórroga del 30 de diciembre de 2008 por cuatro (4) meses y una vigencia de hasta cuatro (4) meses más.
Pero además se suscribieron 10 actas parciales de obra, un otrosí modificatorio, un otrosí aclaratorio y 6 actas de ajuste de precios.
Manifiesta que ante los requerimientos injustificados de los funcionarios de la nueva administración Municipal para la presentación de nuevos diseños, la demora en su aprobación, la falta de especificación de las obras a realizar en cada uno de los frentes de trabajo, la modificación de los precios de los ítems y la demora en aprobar la ejecución de las obras suspendidas, generó una mayor permanencia en la obra por veintidós (22) días más, lo que ocasionó un desequilibrio económico del convenio.
Agrega que el 11 de julio de 2008 se terminó el contrato de interventoría No. 001 de 2007 y que pese a los varios requerimientos el accionado no procedió a celebrar otro contrato.
Afirma que únicamente dejó de ejecutar de forma parcial los frentes de trabajo Nos. 18, 19 y 20 relativos a la construcción del Parque Río Frío, Parque Mercedes de Calahorra, y Parque el Cedro, por causas imputables a la Administración Municipal, obras que si bien representaban un 45% del valor total del convenio, frente a éstas ejecutó obras adicionales por un valor de $44 700.000 que no fueron canceladas por el Municipio
Aduce que si bien requirió al demandado en diversas oportunidades solicitando el reconocimiento de las sumas por concepto del desequilibrio económico del contrato, la administración nunca realizó un pronunciamiento expreso frente a esas reclamaciones.
A través de las comunicaciones del 29 de mayo y del 29 de julio de 2009 requirió al Municipio para que realizara la liquidación por mutuo acuerdo del convenio, solicitando que en ella se incluyeran las sumas reclamadas por concepto de desequilibrio económico del contrato.
Agrega que no obstante haberse vencido el plazo de ejecución del contrato la Administración Municipal a través de la Gerencia para el Ordenamiento Territorial e Infraestructura le seguía solicitando la modificación de los diseños presentados, con los que incluso ya se habían ejecutado algunas de las obras contratadas.
Solo hasta septiembre de 2009 el Municipio de Chía le remitió el proyecto de liquidación final por mutuo acuerdo para su firma, el cual fue desestimado por la contratista a través de la comunicación del 25 de septiembre de 2009 al considerar que no se habían incluido las sumas reclamadas por concepto de desequilibrio económico del contrato.
Por medio de la Resolución No. 105 del 22 de enero de 2010 el Municipio de Chía liquidó unilateralmente el Convenio interadministrativo No. 005 de 2007 ordenando el reintegro de la suma de $96 109.232,70 por concepto de anticipo amortizado y declaró el siniestro de incumplimiento amparado en la Póliza No. 300009737 expedida por la Compañía de Seguros Generales Cóndor.
Contra dicha Resolución F. instauró el recurso de reposición el 2 de marzo de 2010 argumentando que en los Convenios Administrativos no se permitía el ejercicio de facultades excepcionales, dentro de éstas la potestad de liquidar unilateralmente el contrato, que las sumas expuestas en las Resoluciones no correspondían a la realidad y que en esos actos no re habían reconocido las sumas reclamadas por concepto de desequilibrio económico del contrato
Ese recurso fue resuelto por medio de la Resolución No. 552 del 14 de abril de 2010, en el sentido de confirmarla en todas y cada una de sus partes.
Señala que los actos administrativos referidos vulneran los artículos 1º, 4º, 6º, 25 y 29 de la Constitución Política; 3º,4º, 5º, 13, 14 parágrafo, 23, 25, 26 Nos. 1º y 2º 27, 28 y 50 de la Ley 80 de 1993 3º, 35, 84 inciso 2º 85 y 87 del Código Contencioso Administrativo y 1602 y 1609 del Código Civil y el principio de legalidad, pues se expidieron contra expresa prohibición legal y por un funcionario incompetente teniendo en cuenta que la liquidación unilateral era una potestad excepcional que no podía ejercerse en los convenios interadministrativos.
Considera además que los actos administrativos fueron expedidos con falsa motivación, pues no podía el Municipio de Chía imponerle a la contratista la obligación de reintegrar una suma de dinero cuando carecía de competencia para declarar unilateralmente el incumplimiento y la ocurrencia del siniestro y para hacer efectivas las garantías constituidas, sino que debía acudir al juez del contrato para ello, teniendo en cuenta que se trataba de una potestad excepcional.
Dice que las garantías en los convenios interadministrativos surgen de la autonomía de la voluntad de las partes, razón por la cual ninguna de ellas puede hacerlas efectivas unilateralmente y que el Municipio de Chía incumplió el contrato al expedir unos actos administrativos ilegales, por no mantener el equilibrio económico del contrato, ocasionar a través de los intereses “caprichosos” de la Administración Municipal su ruptura y no adoptar los mecanismos necesarios para restablecerlo.
Agrega que teniendo en cuenta que el plazo real de ejecución del convenio fue de 22 meses, la administración debía cancelar a su favor la suma equivalente a $3.046 044.712 y reitera los argumentos antes expuestos.
La Solicitud de suspensión provisional.
En un acápite de la demanda la accionante solicita la suspensión provisional de...
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