Sentencia nº 25000-23-41-000-2016-00533-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 6 de Abril de 2017
| Fecha | 06 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera p onente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D.C., seis (6) de abril del dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00533-01 (ACU)
Actor: J.A.M.C.
Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Y OTROS
OBJETO DE LA DECISIÓN
La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo del 10 de febrero de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A negó las pretensiones de la demanda frente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Transporte y la Secretaría Distrital de Planeación y declaró improcedente la acción de cumplimiento frente al Organismo Nacional de Acreditación de Colombia - ONAC y al CDA de Movilidad Bogotá S.A.S.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de cumplimiento
Mediante escrito radicado el 3 de marzo de 2016, en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el señor J.A.M.C., en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra la Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Organismo Nacional de Acreditación - ONAC, con el fin de obtener el acatamiento de las siguientes normas:
Decreto 1595 de 2015, expedido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Artículo 2.2.1.7.1.5. numerales 4º y 5º.
Decreto 520 de 2006, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá.
Resolución No. 0587 del 21 de mayo de 2014, expedida por la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá. D.C.
Reglas del servicio de acreditación. “Acto administrativo expedido el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia - ONAC”.
En la demanda formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Que antes de terminado el presente proceso el ORGANISMO NACIONAL DE ACREDITACIÓN DE COLOMBIA - ONAC profiera acto motivado mediante el cual paralice el proceso de acreditación del CDA ubicado en la Carrera 73 A No. 77 A - 38 y Carrera 73 A No 77 A - 32, hasta tanto, en cumplimiento de la normatividad y sus propias reglas, no cuente con la licencia urbanística en donde se especifique el uso del suelo adecuado para la operación de dicho CDA. Esto daría como consecuencia la terminación anticipada de este proceso, que coadyuvaríamos en intereses de no congestionar la justicia.
SEGUNDO: Se ordene al ORGANISMO NACIONAL DE ACREDITACIÓN DE COLOMBIA - ONAC, por parte del Honorable Despacho que, en aplicación de la normatividad vigente NO se otorgue la ACREDITACIÓN al CDA ubicado en la Carrera 73 A No. 77 A - 38 y Carrera 73 A No 77 A - 32, hasta tanto no cuente con la licencia urbanística, en donde se especifique el uso del suelo adecuado para la operación del CDA”.
La parte actora fundamentó la solicitud de cumplimiento de las normas referidas en que el Decreto 210 de 2003, expedido por el Presidente de la República, determinó la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y señaló que el Despacho del Viceministro de Desarrollo Empresarial tendrá dentro de su estructura la Dirección de Regulación, que tiene entre sus funciones administrativas la de acreditación.
Afirmó que para ejercer la función de acreditación, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se asoció con particulares y crearon una corporación regida por el derecho privado, sin ánimo de lucro, denominada Organismo Nacional de Acreditación de Colombia - ONAC para que desarrollara la función administrativa de acreditación.
Precisó que en la dirección en la que pretende operar el Centro de Diagnóstico Automotor el uso del suelo no está permitido para llevar a cabo tal actividad, por lo que las autoridades accionadas no pueden continuar con el proceso de acreditación, pues con ello estarían desconociendo los actos administrativos cuyo cumplimiento pretende.
El accionante afirmó que ONAC, “… cuenta con un concepto que permite la operación de un CDA en la dirección…, sin embargo este concepto carece completamente de validez, y no es de carácter vinculante, toda vez que existe ya decisión, RESOLUCIÓN 0857 DEL 21 DE MAYO DE 2014 (Anexo No. 6) que señala que no hay licencia de urbanismo, decisión que ya es cosa juzgada y que va por encima de cualquier concepto”.
2. Hechos probados y/o admitidos
La Sala encontró demostrados los siguientes hechos, que son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:
El Organismo Nacional de Acreditación de Colombia - ONAC adelanta el proceso de acreditación de un Centro de Diagnóstico Automotor ubicado en la Carrera 73 A No. 77 A- 38/ 77 A-25.
Al referido lote de terreno le corresponde la Licencia de Construcción LC 12 - 3 - 0625, cuyo uso es “Comercio Clase IIA”.
Mediante escrito del 16 de febrero de 2016, el señor J.A.M.C. le solicitó al representante legal del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia - ONAC el cumplimiento de las reglas de servicio de acreditación, expedidas por el mismo organismo y los actos cuyo cumplimiento pretende a través de esta acción, pidiendo que profiriera acto motivado mediante el cual paralizara el proceso de acreditación del CDA, hasta tanto el mismo no cuente con licencia urbanística en donde se especifique el uso adecuado del suelo.
La petición fue contestada por el organismo, mediante comunicación del 29 de febrero de 2016, en la que le informó al solicitante que resultaba erróneo considerar que existe conexidad entre la actividad de acreditación y la entidad estatal que la conforma, esto es, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Realizó un análisis de las normas que regulan el organismo y las funciones que le corresponde cumplir y precisó que los procesos de acreditación se encuentran amparados por el principio de confidencialidad, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 9º del capítulo IV de los estatutos de la ONAC, el numeral cuarto de la norma internacional ISO/IEC 17011:3004, norma para Colombia NTC ISOMEC 17011-2005, bajo la que se encuentra estructurado el sistema de gestión.
Manifestó que el objeto principal del organismo “… es el de acreditar la competencia técnica de Organismos de Evaluación de la Conformidad y desempeñar funciones de Organismo Acreditador de Colombia. El regulador ha venido reiterando a ONAC como único organismo nacional de acreditación de Colombia, ejerciendo de manera exclusiva dicha actividad, definida en el Decreto 1595 de 2015 el cual hace parte integral (capitulo 7) del Decreto 1074 de 2015, por el cual se expidió el Decreto Único reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo”.
Precisó que las Reglas del Servicio de Acreditación no son un acto administrativo, dada la naturaleza jurídica de esa corporación y en consideración a que las mismas hacen parte integral de un contrato de “Uso y Otorgamiento del Certificado de Acreditación”.
Mediante comunicación radicada el 17 de febrero de 2016, el accionante solicitó al Director de Regulación del Ministerio de Industria Comercio y Turismo, el cumplimiento de las normas referidas, la cual fue contestada por la entidad según Oficio No. 000064 del 29 de febrero de 2016 en el que precisó las funciones que le corresponde cumplir en virtud de la Constitución y la Ley, aclaró el concepto de acreditación y señaló que el organismo encargado de realizar tal actividad es la ONAC, cuya naturaleza jurídica precisó, de conformidad con los actos de creación.
Aclaró que la función de acreditación que cumple la ONAC se ejerce de manera autónoma e independiente del Ministerio y que sus pronunciamientos en esta manera no son susceptibles de recurrirse ante esa dependencia, toda vez que no se trata de un organismo adscrito o vinculado.
Precisó que las funciones que cumple la ONAC no tienen carácter administrativo y, en relación con las normas cuyo cumplimiento se solicitó, afirmó que “dado que no se efectúa cuestionamiento alguno con funciones a cargo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, no hay lugar a respuesta. Se infiere del texto allí consignado que el supuesto incumplimiento se formula exclusivamente al Organismo Nacional de Acreditación”.
3. Actuaciones procesales relevantes
3.1. Admisión de la demanda
Mediante auto del 4 de marzo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A admitió la demanda de cumplimiento y dispuso la notificación al representante legal del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia - ONAC y del Ministro de Comercio, Industria y Turismo.
3.2. Contestación de la parte accionada
3.2.1. Organismo Nacional de Acreditación - ONAC
Por intermedio de apoderada judicial, contestó la demanda mediante escrito del 6 de abril de 2016, precisando la naturaleza jurídica de la entidad como una corporación de carácter privado, de naturaleza y participación mixta, sin ánimo de lucro, cuyo objeto principal es “acreditar la competencia técnica de los Organismos de Evaluación de la Conformidad y desempeñar las funciones de Organismo Acreditador de Colombia”.
Alegó que el organismo no se encuentra legitimado por pasiva y, por lo tanto, no es destinatario de la presente acción de cumplimiento, por cuanto no funge como una autoridad administrativa ni ejerce una función pública.
Afirmó que la actividad de acreditación no es propia de alguna entidad pública, de tal manera que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no funge como instancia respecto de las decisiones adoptadas por la ONAC en su proceso de acreditación, aseverando que “el demandante, confunde de manera errónea, la actividad de acreditación con la formulación, implantación y seguimiento de la política pública de acreditación, función asignada a la Dirección de Regulación del MinCIT (Sic)”.
Manifestó que la acción de cumplimiento no está llamada a prosperar por cuanto no ha incumplido una norma con fuerza material de ley, refiriendo nuevamente...
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