Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00158-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 12 de Diciembre de 2017
| Fecha | 12 Diciembre 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: G.A.B. ESCOBAR
Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 11001- 03 - 06 - 000 - 2017 - 00158 - 00 (C)
Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
El 4 de septiembre de 2017 (folio 24), la Agencia de Desarrollo Rural remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil el proceso disciplinario No. 2017-009 adelantado contra M.R.M., funcionaria del extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-, para que dirima el conflicto de competencias entre dicha agencia y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con los siguientes antecedentes:
El 5 de marzo de 2015 el señor H.E.S.I. solicitó replantear el estudio técnico de las convocatorias de 2015 del INCODER y que se le informara sobre los motivos y fundamentos legales para no tener en cuenta las calificaciones de su desempeño laboral durante el período 2014-2015 (folios 3-5).
La Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, mediante Auto del 27 de abril de 2015 remitió por competencia, el expediente con radicado No. SIAF-76840-2015 a la Oficina de Control Displinario del INCODER (folios 1, 2 y 6).
El 23 de mayo de 2017 la Secretaría General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco del proceso de cierre y liquidación del INCODER, remitió por competencia a la Secretaría General de la Agencia de Desarrollo Rural, ADR, la queja para que continúe con su trámite procesal al considerar que el asunto está relacionado con las funciones que le fueron trasladadas y que además, la funcionaria responsable del procedimiento, M.R.M., fue incorporada a la planta de personal de dicha agencia (folios 7-8).
El 1 de septiembre de 2017 la Agencia de Desarrollo Rural, ADR decidió abstenerse de asumir el conocimiento del asunto, por considerar que lo dispuesto sobre este punto en el Decreto 1850 de 2016 es abiertamente inconstitucional y, por lo tanto, debe ser inaplicado, ya que el legislador es el único que puede señalar competencias en materia disciplinaria. Igualmente, mencionó que el Decreto 2364 de 2015 “Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica” tan solo le asignó a la ADR la atribución de adelantar procesos disciplinarios en contra del personal vinculado a esa entidad, por hechos ocurridos en el desempeño de su cargo. Debido a lo anterior, ordenó proponer un conflicto negativo de competencias administrativas ante Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado (folios 12-23).
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folios 25-26).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Procuraduría Segunda Distrital y al señor H.E.S., con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 27).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto no se recibieron alegaciones (folio 29).
Con posterioridad a la desfijación del edicto se recibieron los alegatos de la Secretaria General de la Agencia de Desarrollo Rural (folios 31-34 y 45-52), del Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios 36-43), de la Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras (folios 54-56).
Con auto del 27 de noviembre de 2017, el Magistrado Ponente ordenó oficiar a la Agencia Nacional de Tierras y a la Procuraduría General de la Nación para que intervinieran en el trámite y expusieran su posición frente al conflicto (folios 57-58).
En cumplimiento de dicho auto, la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado remitió sus alegatos (folios 61-67).
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
De la Agencia de Desarrollo Rural.
Luego de realizado el recuento normativo sobre la creación y liquidación del INCODER y de la creación de la Agencia de Desarrollo Rural, la secretaria general de la ADR manifestó que el Decreto 1850 de 2016, que asignó competencias en materia disciplinaria a la Agencia de Desarrollo Rural para conocer de procesos, quejas e informes disciplinarios en contra de ex servidores públicos del INCODER y del INCODER en liquidación, es una norma reglamentaria y, por lo tanto, sin fuerza de ley. En consecuencia, dicha normatividad es inconstitucional, pues en esta materia existe una reserva de ley, que proviene de la Constitución Política.
Adicionalmente señaló que si bien algunas de las funciones del extinto INCODER fueron trasladadas a la Agencia de Desarrollo Rural, esto no significa, a su criterio, que dicha agencia deba continuar con los procesos disciplinarios que cursaran contra funcionarios del INCODER por hechos, actos o actuaciones realizadas durante su vinculación con la entidad suprimida, ya que la ley es la única que puede señalar competencias en materia disciplinaria.
En consecuencia y dada la inaplicabilidad del citado decreto, concluyó que la competencia para conocer de estos procesos y actuaciones le corresponde, en primer lugar, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como cabeza del respectivo sector administrativo. De no ser dicho ministerio el competente, la única entidad que podría conocer del presente asunto sería la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en los artículos 275 y 277 numeral 6 de la Constitución Política. Esta última norma dispuso que una de las funciones del Procurador General de la Nación es la de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (…)”.
Dado lo anterior, la ADR solicitó que la Sala declare competente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, subsidiariamente, es decir, en el evento de que no se considere competente a dicho ministerio, a la Procuraduría General de la Nación.
Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural .
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que no es competente para adelantar la investigación disciplinaria contra la coordinadora de talento humano del extinto INCODER porque de acuerdo con el Decreto 1850 de 2016, las agencias son competentes de tramitar dichos procesos siempre que los funcionarios hayan sido incorporados a la agencia y que los hechos investigados tengan relación con las funciones asignadas a esa entidad.
Señaló que el Ministerio sólo conoce de aquellos procesos disciplinarios de los funcionarios del INCODER o del INCODER en liquidación que no hayan sido incorporados en las agencias o que no tengan relación con las funciones de las mismas.
Asimismo advirtió, que de acuerdo con el Decreto 2364 de 2015, la agencia recibió los archivos del INCODER, lo que le permite contar con la información de los funcionarios de esa entidad y por tanto, a delantar la investigación. Adicionalmente se le asignó a la Secretaría General de la ADR la función disciplinaria, exclusivamente frente a los casos que surgieran con posterioridad a la entrada en vigencia de la citada norma y respecto de conductas de los servidores públicos de la creada entidad.
Sobre la posición asumida por la ADR, esta cartera ministerial manifestó que el Decreto 1850 de 2016 contiene la disposición final sobre las competencias y la distribución de procesos y quejas disciplinarias del extinto INCODER, y que, pese a los cuestionamientos que sobre la constitucionalidad de dicha norma formula la ADR, goza de presunción de legalidad, al no haber sido modificado, derogado, ni anulado o suspendido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual es de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades administrativas.
Expuso que, conforme al artículo 76 de la Ley 734 de 2002, la acción disciplinaria debe ser ejercida por cada órgano o entidad pública respecto de sus propios servidores públicos, sin que la ley establezca la figura del traslado de competencias disciplinarias de una entidad a otra, ni, en particular, de una entidad liquidada al ministerio o departamento administrativo al cual estaba adscrito o vinculado.
Por último, afirmó que en caso de no considerar a la Agencia competente, la llamada a adelantar el proceso disciplinario sería la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia que consagra el artículo 277 de la Constitución.
De la Agencia Nacional de Tierras.
La Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia indicó que la unidad o la oficina de control interno disciplinarios es depositaria de la cláusula general de competencia limitada a conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias y no de otras unidades u organismos.
Concluyó que la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural pueden fallar única y exclusivamente los procesos disciplinarios, por faltas cometidas por sus funcionarios desde la creación y entrada en funcionamiento de cada de las agencias.
De la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado .
Afirmó que la entidad...
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