Sentencia nº 66001-23-33-000-2013-00452-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 30 de Noviembre de 2017
| Fecha | 30 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero p onente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 66001-23-33-000-2013-00452-01 ( 0551-15 )
Actor: G.B.M.
Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Sentencia O-150-2017
ASUNTO
La Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de P. contra la sentencia de 22 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió a las pretensiones de la demanda.
LA DEMANDA
La señora G.B.M., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó al municipio de P..
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL
En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la prueba.
En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:
Excepciones previas art. 180-6 CPACA
No hubo pronunciamiento al respecto.
Fijación del litigio art. 180-7 CPACA
«[…] de acuerdo con el estudio de la demanda y su contestación, determina que el litigio versa sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución 1173 de 21 de marzo de 2013 proferida por el Alcalde Municipal de P.; y que como consecuencia de dicha declaración a título de restablecimiento del derecho se dé cumplimiento a lo resuelto en la Resolución 047 de 4 de enero de 2013, que dispuso el pago de cesantías retroactivas parciales con base en el último salario devengado por la demandante como inspectora de policía y se ordene el pago de los intereses de mora por el no pago oportuno de las mismas, desde el 20 de febrero de 2013 hasta cuando se produzca el pago definitivo. […]»
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Risaralda en sentencia oral de 22 de julio de 2014, declaró la nulidad de la Resolución 1173 de 21 de marzo de 2013 y a título de restablecimiento ordenó pagar la cesantía parcial conforme a la Resolución 047 de 4 de enero de 2013 así como la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y los ajustes de valor en atención al IPC.
Señaló que los actos administrativos que creen o modifiquen una situación jurídica de carácter particular, no pueden ser revocados sin obtener previamente el consentimiento expreso y por escrito del titular del mismo.
Precisó que la supuesta aclaración efectuada mediante la Resolución 1173 de 2013 constituye una modificación al derecho que reconoció la Resolución 047 del mismo año, en lo relacionado con la liquidación de las cesantías reconocidas, al diferenciar los periodos trabajados por la demandante como auxiliar administrativo código 407 grado 04 y como inspectora de policía, en consecuencia, al no haberse tenido en cuenta el consentimiento para variar el derecho ya reconocido, se omitió el procedimiento previsto en el artículo 97 del CPACA y 29 de la Constitución Política.
La aclaración del acto administrativo no se ajustó a ninguna de las situaciones previstas en el artículo 45 del CPACA, es decir, la corrección de errores simplemente formales, sino que se evidenció un cambio sustancial relacionado con el salario base de liquidación de las cesantías, escenario que se encuentra prohibido por vía de corrección en la actuación administrativa.
Finalmente el tribunal consideró que la nulidad de la Resolución 1173 de 2013, no atiende a los elementos internos o subjetivos de validez del acto administrativo, razón por la cual no acogió el argumento de la entidad demandada en cuanto a que su actuación se justificó para evitar un detrimento patrimonial.
Reconoció la sanción moratoria a partir de los 45 días siguientes al 11 de enero de 2013, fecha en la cual se realizó la notificación de la Resolución 047 de 2013.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
Municipio de P.
Argumentó que la resolución aclaratoria no desconoce el derecho a las cesantías retroactivas de la demandante, solamente ordena hacer la liquidación teniendo en cuenta cada cargo ocupado, es decir, como auxiliar administrativo e inspectora de policía.
Señaló que se presentó un detrimento patrimonial del municipio y la demandante se encuentra en la obligación de reintegrar dinero, porque al liquidarse su cesantía parcial con el último salario devengado, esto es el de inspectora de policía, resulta claro que no siempre ocupó este cargo, razón más que suficiente para que la administración municipal pueda liquidar la prestación proporcionalmente a los tiempos laborados en cada empleo.
Referente a la sanción moratoria consideró que esta no procede de manera automática, ya que debe analizarse la forma en que sucedieron los hechos en el caso concreto, pues de no ser así, se estaría presumiendo la mala fe del ente territorial.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las partes y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Problemas jurídicos
Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas:
¿Para la expedición de la Resolución 1173 de 21 de marzo de 2013 debió solicitarse el consentimiento a la señora G.B.M.?
¿La sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías que contempla el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, sólo procede en caso que la entidad empleadora actuó con mala fe, como lo afirma el municipio demandado?
Primer problema jurídico.
¿Para la expedición de la Resolución 1173 de 21 de marzo de 2013 debió solicitarse el consentimiento a la señora G.B.M.?
La Subsección sostendrá la siguiente tesis: La Resolución 1173 de 21 de marzo de 2013 corresponde a un acto administrativo de revocatoria directa, y en ese sentido debió solicitarse el consentimiento previo, expreso y escrito de la señora G.B.M., como pasa a explicarse:
El artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, trae como causales para revocar actos administrativos generales, impersonales y abstractos, por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a petición de parte, las siguientes:
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona.
Ahora, el artículo 97 de la misma codificación regula específicamente lo referente a la revocación de actos de carácter particular y concreto así:
« Artículo 97: Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreta o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO . En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa»
De la anterior norma, resulta claro que tratándose de actos administrativos de carácter particular y concreto no podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, pues dichos actos implican la creación, modificación o reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada.
Así las cosas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 la administración sólo podrá revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que cuente con el consentimiento del administrado. En caso contrario, deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control, en los términos del artículo 97 ibidem.
Con respecto a la figura de la revocatoria directa, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha sostenido:
« […] Advierte la Sala que la revocatoria directa es una de las formas como un acto administrativo puede desaparecer de la vida jurídica. Respecto de esta figura, la jurisprudencia ha dicho:
«[…]
En nuestro ordenamiento esta figura no tiene una naturaleza jurídica definida. No obstante, del examen de la normativa positiva que la regula (artículos 69 a 74 del Código Contencioso Administrativo) se puede concluir que tiene dos modalidades: de un lado, como mecanismo de utilización directa por parte del sujeto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su inmediato superior y, de otro, como medida unilateral de la Administración para dejar sin efecto decisiones adoptadas por ella misma.
[…]
En el segundo caso, es un mecanismo ya no alternativo sino adicional al de la vía gubernativa, del que puede hacer uso la Administración de manera oficiosa, bajo ciertas circunstancias y limitaciones, para revisar y corregir la...
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