Sentencia nº 85001-23-31-000-1996-0501-01(16596) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Febrero de 2001
| Fecha | 16 Febrero 2001 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo,Derecho Procesal |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTRATO ESTATAL - Legitimación en la causa para solicitar la nulidad absoluta / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL - Legitimación en la causa por activa / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA - Del personero municipal para solicitar nulidad absoluta del contrato estatal / ACCION CONTRACTUAL - Procedencia para solicitar la nulidad absoluta del contrato por el personero municipal / MINISTERIO PUBLICO - Legitimación en la causa para solicitar nulidad absoluta del contrato
La Sala observa, en primer lugar, que la acción contractual instaurada es la pertinente por cuanto a través de ella es posible pedir que, en interés del orden jurídico, se declare la nulidad absoluta de un contrato estatal, sin que el petitum se extienda a asuntos atinentes a la responsabilidad de las partes o a la indemnización de perjuicios como consecuencia de la prosperidad de la pretensión principal. En segundo lugar, el actor se encuentra plenamente legitimado para formular la petición de que se trata, en su calidad de P.M., quien de conformidad con el art. 118 de la Carta Política, ejerce funciones de Ministerio Público, el cual, según lo ha previsto la ley (art. 1742 del C.C., art. 45 de la ley 80 de 1993 y art. 32 de la ley 446 de 1998) está facultado para ejercer la acción de nulidad absoluta de los contratos. Conviene recordar que bajo la vigencia del decreto 222 de 1983 y del art. 17 del decreto 2304 de 1989, que subrogó el art. 87 del C.C.A., se requería que el actor, para pretender la nulidad absoluta del contrato, total o parcial, o bien fuese parte en el contrato, o bien fuese un tercero que acreditara un interés directo. A salvo quedaban las facultades del Ministerio Público para demandar la nulidad absoluta por virtud de los arts. 78 del decreto 222 de 1983 y 1742 del C.C.). Este panorama normativo varió sustancialmente con la expedición de la ley 80 de 1993; en efecto, su art. 45 dispuso: “La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, y por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación.” Aunque no tiene repercusiones para este caso, la Sala precisa que la ley 446 de 1998 introdujo, sobre este tema, los artículos 32 y 44 que modificaron los artículos 87 y 137 del C.C.A. respectivamente.
CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL - Inexistencia cuando el objeto del litigio sean bienes estatales imprescriptibles e inajenables / BIEN ESTATAL - Inexistencia de caducidad de la acción / BIEN DE USO PUBLICO - Inexistencia de caducidad de la acción
En el presente asunto no opera ningún término de caducidad en razón de la materia litigiosa, toda vez que el actor funda su demanda en el hecho de que el bien, objeto de un contrato de arrendamiento, es de uso público, y por ende amparado por la característica constitucional de la imprescriptibilidad, según lo dispone el art. 63 Superior. Recogiendo las tesis jurisprudenciales contenidas en las sentencias del 19 de octubre de 2000, Exp. 12393 y del 31 de septiembre de 1999, Exp. 6976, el art. 136 del C.C.A, modificado por el art. 44 de la ley 446 de 1998, prescribe: “Parágrafo 1°. Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará.”
BIENES - Clases / BIENES DE DOMINIO PUBLICO - Se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales o estatales y en bienes de uso público / BIENES ESTATALES - Definición / BIENES DE USO PUBLICO - Definición / BIENES DE USO PUBLICO - El Estado ejerce fundamentalmente derechos de administración y de policía
En la Carta Política de 1991, en concordancia con la legislación civil, se pueden distinguir genéricamente dos clases de bienes sujetos a regímenes jurídicos diferentes: Por una parte, los bienes de dominio privado garantizados por el art. 58 Superior y que por regla general están regulados por las leyes civiles que tratan sobre las relaciones entre particulares. El dominio sobre los bienes de propiedad privada puede ser individual o colectivo (propiedad asociativa o solidaria). Por otra parte, existen también los bienes de dominio público, que constituyen el conjunto de bienes destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o están afectados al uso común, tal como se desprende de los arts. 63, 82, 102 y 332 del estatuto superior. De conformidad con el art. 674 del Código Civil estos bienes denominados “bienes de la Unión” se clasifican, a su vez, en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público. Los bienes patrimoniales o fiscales o bienes propiamente estatales, son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y que, por lo general, están destinados a la prestación de las funciones públicas o de los servicios públicos; también pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. La disposición del estatuto civil antes citada los define como aquellos cuyo dominio corresponde a la República, pero “cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes”. El Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. Los bienes de uso público universal o bienes públicos del territorio son aquellos que, si bien su dominio es igualmente de la República, su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente (como el de calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc.). Es decir, que por su propia naturaleza, en general, respecto a estos bienes ninguna entidad estatal tiene la titularidad de dominio similar a la de un particular, puesto que están destinados al servicio de todos los habitantes. De allí que se ha afirmado que sobre ellos el Estado ejerce fundamentalmente derechos de administración y de policía, en orden a garantizar y proteger precisamente su uso y goce común, por motivos de interés general (art. 1° de la Carta Política).
BIENES DE USO PUBLICO - Titularidad / ESPACIO PUBLICO - Regulación legal y concepto
A nivel doctrinario existe una interesante discusión sobre la titularidad de los bienes de uso público, pues, en tanto unos sostienen que su propietario es el Estado, otros pregonan que su titular es el pueblo. Al respecto la Corte Constitucional en sentencia T-150 del 4 de abril de 1995, ha precisado: “Bienes afectados al Uso Público. Se encuentran en cabeza del Estado u otros entes estatales y se caracterizan por ser bienes usados por la comunidad, la cual los puede aprovechar en forma directa, libre, gratuita, impersonal, individual o colectivamente, generalmente tienen que ver con los intereses vitales de la comunidad. “Estos bienes no son res nullíus, pero respecto de su titularidad existen dos teorías que vale la pena destacar. Para algunos teóricos, el propietario de los bienes de uso público es el Estado, quien ejerce sobre ellos una reglamentación de uso. Esta posición es la que acoge el artículo 674 del Código Civil, los define como aquellos bienes cuyo “dominio pertenece a la República” y el “uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos...”. Este listado meramente enunciativo se complementa con varias normas, entre las cuales se encuentra la disposición contenida en el artículo 116 del Decreto 2324 de 1984 donde define como bienes de uso público las playas, terrenos de baja mar y las aguas marinas. “La segunda teoría es acogida por varios doctrinantes (entre los cuales se destaca B., M., J.J.G.) quienes consideran que el titular de estos bienes es la colectividad o el pueblo, de suerte que el Estado ejerce únicamente la administración a través de su poder administrativo regulador y reglamentario. La actual Carta Política, superando la controversia doctrinaria, define claramente el titular del derecho de dominio de los bienes públicos (entre los que se encuentran los afectados al uso público), al prescribir: “Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.” Por ser el Estado el representante legítimo de la sociedad política, tiene a su cargo la obligación constitucional y legal de brindar efectiva protección a los bienes de uso público, los cuales forman parte del espacio público, según el art. 82 de la Constitución Política. Por consiguiente, el espacio público se encuentra destinado a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, y por esta razón prevalece sobre el interés individual. La ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, define el espacio público en el artículo 5º. El decreto ley 2324 de 1984 había ya precisado sobre el carácter de los bienes de uso público, en su artículo 166. Como lo ha expresado la Corte Constitucional, “El concepto de espacio público, conceptualmente ya no es el mismo de antaño, limitado a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes y caminos), según la legislación civil, sino que es mucho más comprensivo, en el sentido de que comprende en general la destinación de todo inmueble bien sea público o privado al uso o a la utilización colectiva, convirtiéndose de este modo en un bien social.” Es decir, que la caracterización inicial como espacio público presente en el Código Civil (arts. 674 y 678), se amplió a todos aquellos bienes públicos destinados al uso y goce directo o indirecto por parte de la comunidad (afectación al dominio público). La Carta Política de 1991 brinda especial protección, entre otros bienes, a los de uso público al prescribir en su art. 63: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” Es oportuno señalar que el Código Civil (expedido en 1887), solamente confirió el...
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