Sentencia nº 73001-2331-000-2001-02174-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Marzo de 2018
| Fecha | 22 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 73001-2331-000-2001-02174- 01
Actor: J.A. REY ZAFRA Y OTRO
Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ - CONCEJO MUNICIPAL
Referencia: NULIDAD SIMPLE
Referencia: FALLO
La Sala decide el recurso de apelación que interpuso el apoderado del demandado, contra la sentencia de 3 de febrero de 2014, por la cual el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad de los artículos segundo, tercero y la expresión “segundo y tercero” del artículo cuarto del Acuerdo N° 69 de 18 de diciembre de 1996, expedido por el Concejo Municipal de Ibagué y negó las demás pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
Los señores J.A.R.Z. y F.M., actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima para que accediera a las siguientes pretensiones:
“2.1. Declarar la nulidad de todos los actos administrativos contenidos en el Acuerdo Número 069 de diciembre 18 de 1996, por medio del cual se creó el tributo de “expensas” por expedición de certificados o constancias, fotocopias auténticas, carnés y se dictan otras disposiciones, el cual ordenó
ARTÍCULO 1°. Cuando se requiera expedir copias fotostáticas simples o documentos cuyos originales reposan en la administración serán autorizados previo el pago de $50,00 por folio; y las fotocopias que requieren autenticación su valor será de $100,00.
ARTÍCULO 2°. Cuando el servidor público solicite la reposición de documento (carné) que acredite su condición de trabajador o empleado del Municipio de Ibagué bien por pérdida o por destrucción deberá cancelar la suma de TRES MIL QUINIENTOS PESOS ($3.500).
ARTÍCULO 3°. Cuando se solicite la expedición de certificados constancias personales por funcionarios y exfuncionarios de la Administración Central Municipal para trámites diferentes al reconocimiento de prestaciones sociales cesantías y pensiones, el solicitante deberá cancelar la suma de MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.000,00) por cada una de las que requiera.
ARTÍCULO 4°. Los valores estipulados en los artículos primero, segundo y tercero se incrementaran anualmente en un 20%.
Parágrafo: Los valores indicados n el presente Acuerdo deberán cancelarse en la Tesorería del municipio.
ARTÍCULO 5°. Las tarifas de que trata el presente Acuerdo, se cobran por los servicios prestados por el Honorable Concejo.
ARTÍCULO 6°. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias” . (…).
2.2. Una vez en firme el fallo definitivo, dispóngase su comunicación al Señor Alcalde del Municipio de Ibagué, para lo de sus respectivas competencias” .
1.2. Los hechos
Indicaron que el 18 de diciembre de 1996 el Concejo Municipal de Ibagué creó el tributo de expensas por expedición de certificados o constancias y fotocopias auténticas, carné y dictó otras disposiciones atinentes a regular el incremento de dichas tarifas, señalando su beneficiario y recaudador.
1. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación
Constitución Política artículos 2, 6, 114, 121, 122, 123, 150 numeral 2°, 287, 313, 338 y 363
La parte actora en el concepto de violación aseguró que el Concejo Municipal de Ibagué se arrogó funciones que no tiene adscritas, o son vedadas a tal Corporación Pública y sólo están reservadas para el Congreso de la República.
Sostuvo que la administración municipal de Ibagué, en ejercicio de las funciones constitucionales entregadas por la Carta Política, sólo puede imponer contribuciones fiscales o parafiscales cuando así lo autorice la ley, lo cual no ocurre en el presente asunto.
II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.1. El municipio de Ibagué, a través de apoderado judicial, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda de conformidad con los siguientes argumentos:
Aseguró que en el acto acusado no se creó un tributo, sino que a través del cobro se busca crear conciencia de los recursos públicos, esto es, que no se soliciten en forma desproporcionada certificaciones o constancias y fotocopias; así como el cuidado del carné por parte de la planta de funcionarios.
Señaló que en ese sentido la Ley 1437 de 2011 al referirse a la expedición de copias señaló que el interesado en obtenerlas deberá sufragarlas, sin que en ningún caso el precio de las mismas pueda exceder su valor de reproducción.
Advirtió que el acto administrativo objeto de estudio fue modificado y derogado por los siguientes Acuerdo Municipales: I) 43 de 23 de diciembre de 2002 ; II) 21 de 14 de diciembre de 2004 ; III) 29 de 18 de diciembre de 2006 ; y IV) 11 de 19 de mayo de 2009 .
III. LA SENTENCIA APELADA
El a quo declaró la nulidad de los artículos segundo, tercero y la expresión “segundo y tercero” del artículo cuarto del acto acusado y negó las demás pretensiones de la demanda de conformidad con las siguientes consideraciones:
Indicó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la autonomía tributaria de los entes territoriales se circunscribe a la posibilidad que tienen dichas entidades de establecer los elementos del tributo, una vez han sido creados o establecidos por el legislador.
Aseguró que el cobro de las fotocopias está regulado en la Ley 57 de 1985, de manera que dicho cobro se encuentra ajustado a derecho.
Afirmó que el cobro por la pérdida del carné del funcionario de la administración municipal, excedió los límites funcionales establecidos en la Constitución, comoquiera que dicha facultad no está precedida de autorización por parte de una ley.
Señaló que con la decisión de cobrar por la expedición de certificados y constancias se creó una tasa, que no ha sido expresamente autorizada por el legislador, luego al aplicar el principio explicado en párrafos precedentes concluyó su ilegalidad.
Agregó que no hay lugar a declarar la nulidad de los artículos 4, 5 y 6, por cuanto el artículo 1° continua vigente.
IV. EL RECURSO DE APELACIÓN
El municipio de Ibagué, a través de apoderado judicial, reiteró en líneas generales los argumentos expuestos de la contestación de la demanda, es decir, I) que el acto acusado fue modificado y derogado por Acuerdos posteriores; II) que la intención del Concejo no fue la creación de un tributo sino crear conciencia y racionalización de los recursos públicos, para lo cual los interesados debe asumir el costo de los documentos requeridos.
V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA
Según consta en el expediente, tanto el municipio de Ibagué como el demandante guardaron silencio.
VI. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Ministerio Público solicitó confirmar el fallo proferido en primera instancia toda vez que , a su juicio, las sumas que se fijaron en el acto acusado tienen la connotación de tasas, de allí que para su análisis deba tenerse en cuenta que la Corte Constitucional mediante sentencia C-228 de 2009 señaló que una de sus características es que “la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal”, la cual no fue invocada en el Acuerdo 069, ni señalada en el recurso de apelación.
VII. CONSIDERACIONES
7.1. Competencia.
El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos de Distrito Judicial, de conformidad con el artículo 129 numeral 1º del CCA y, en cumplimiento al Acuerdo Nº 357 de 5 de diciembre de 2017 celebrado entre las Secciones Quinta y Primera ante la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sección Quinta de la Corporación es competente para proferir la decisión de segunda instancia en el proceso de la referencia, en tanto ha sido remitido dentro del acuerdo de descongestión por la Sección Primera.
7.2. Problema jurídico
Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar, de cara a los planteamientos del recurso de apelación, si era procedente declarar nulidad parcial del acto acusado, en caso afirmativo se confirmará la sentencia apelada, y en caso negativo se procederá a revocarla, para en su lugar dejarlo incólume.
Para solucionar el anterior problema la Sala abordará los siguientes derroteros: I) procedencia de la declaratoria denulidad del acto administrativo derogado; II) naturaleza de los cobros por expedición certificaciones, constancias y reposición de carné de los funcionarios de la administración municipal; III) autoridad competente para su expedición; y IV) el caso concreto.
La Sala aclara que si bien la pretensión anulatoria indicó en su literalidad “declarar la nulidad de todos los actos administrativos”, a renglón seguido transcribió y se refirió al cuerpo del Acuerdo Número 069 de 18 de diciembre de 1996 y fue sobre dicho acto que el tribunal a quo decidió.
7.2.1. Procedencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo derogado
De conformidad con la Jurisprudencia del Consejo de Estado, el Juez debe pronunciarse así se haya producido la derogatoria de los actos acusados, por los posibles efectos que las citadas disposiciones pudieron producir durante su vigencia, “pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que, apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, que sólo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente”.
Por otra parte, valga recordar que la...
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