Sentencia nº 25000-23-24-000-2004-00478-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 24 de Mayo de 2018
| Fecha | 24 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 25000 -23-24-000-2004-0 0 478-02
Actor : SOCIEDAD PORTUARIA ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S. A. ATLANTIC COAL S. A. EN CONCORDATO
Demandado : SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE
Referencia : NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - FALLO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado de la sociedad Atlantic Coal de Colombia S. A., contra la sentencia del 22 de noviembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
En el escrito de la demanda, la parte actora solicitó lo siguiente:
“Declarar nulo el acto administrativo complejo integrado por las siguientes resoluciones:
a.- Resolución No. 1933 de 20 de septiembre de 2002, por la cual el Superintendente Delegado de Puertos de la Superintendencia de Puertos y Transportes sancionó a la sociedad ATLANTIC COAL DE COLOMBIA.
b.- Resolución No. 0191 del 10 de marzo de 2003 expedida por el Superintendente Delegado de la Superintendencia de Puertos y Transporte, por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución No. 1933 de septiembre de 2002.
c.- Resolución No. 2487 de 26 de diciembre de 2003 del Superintendente de Puertos y Transporte, notificada el 30 de enero pasado, por la cual se confirmó, en todas sus partes, la sanción impuesta por la Superintendencia Delegada de Puertos y Transporte a Atlantic Coal de Colombia S. A. en la resolución No. 1933 de 2002 con la modificación contenida en la Resolución No. 0191 citada atrás.
d.- Oficio de 18 de febrero de 2004 del Superintendente de Puertos y Transporte dirigido al doctor G.H.S.R.L. de la sociedad Atlantic Coal de Colombia S. A., por el cual se da respuesta a la solicitud de adición de la Resolución No. 2487 de 26 de diciembre de 2003.
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO:
Como forma de restablecer el derecho violado, aparte de la declaratoria de nulidad que solicito, se condenará a la Nación - Ministerio de Transporte - Superintendencia de Puertos y Transporte, a pagar a mi mandante, Atlantic Coal de Colombia S. A., la suma de un mil sesenta y seis millones de pesos ($1.066.000.000.oo) que es la suma resultante de la diferencia entre lo que debió recibir Atlantic Coal S. A. ($2.177.000.000), de haber dispuesto de la concesión y lo que realmente percibió ($1.110.000.000) al no haber dispuesto de la misma, resultante de lo que se afirma en los hechos de esta demanda y por concepto de daño emergente y por concepto de lucro cesante la suma correspondiente a una doceava parte por cada mes a partir de la sanción, valores que se originaron con ocasión y a causa del proceso sancionatorio.
La suma aquí señalada, que comprende el daño emergente y el lucro cesante, será indexada en la forma establecida por la ley y por la jurisprudencia”.
2. Hechos
Como supuestos fácticos de las pretensiones, la parte actora expuso, en síntesis, los siguientes:
1) Atlantic Coal S. A. desarrolla la actividad portuaria, principalmente, en la construcción y mantenimiento de puertos, administración, prestación del servicio de cargue y descargue y almacenamiento en puertos.
2) A través de la resolución 1820 del 7 de diciembre de 1990, la Dirección General M. otorgó a A.C.S.A. la concesión para utilizar unas áreas expresamente determinadas sobre la ribera del río M. en la zona portuaria de Barranquilla (Atlántico).
3) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1ª de 1991 (Estatuto de Puertos), una vez vencido el término de la concesión, la sociedad Atlantic Coal S. A. podría seguir haciendo uso de las playas y zonas de bajamar con construcciones de cualquier clase, destinadas a facilitar el cargue y descargue, mediato o inmediato, de naves.
4) Atlantic Coal S. A. renunció a la gratuidad en la utilización del puerto.
5) Mediante la resolución 140 del 2 de marzo de 1993, la otrora Superintendencia General de Puertos reconoció los derechos a Atlantic Coal S. A. sobre un área específica en la ribera del río M. y le asignó la respectiva contraprestación.
6) Por resolución 0978 del 26 de agosto de 1998, la Superintendencia General de Puertos aprobó la solicitud de concesión portuaria presentada por Atlantic Coal S. A.
7) Ante la Superintendencia de Sociedades tramitó un concordato obligatorio con los acreedores, por la imposibilidad en la que se hallaba de desarrollar su objeto social de operación portuaria.
8) La mora en el trámite de concesión por parte de la Superintendencia de Puertos y Transportes generó que la Superintendencia de Sociedades declarara el incumplimiento del acuerdo concordatario, situación que implicó que la sociedad entrara en régimen de liquidación mediante auto 410-18067 del 2 de octubre de 2000, dada la imposibilidad en el desarrollo de su objeto social de operación portuaria.
9) Como parte del concordato y para la viabilidad de su cumplimiento, se acordó con la Superintendencia de Puertos y Transporte que A.C.S.A., bajo encargo a la Sociedad Portuaria de Barranquilla, continuara la operación portuaria del muelle 32 que formaba parte de la concesión otorgada por la DIMAR.
10) Por resolución 0068 del 23 de enero de 2001 la Superintendencia de Puertos y Transporte inició una investigación administrativa en contra de Atlantic Coal S. A. y la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla por el uso del muelle 32 por parte de esta última.
11) A través de la resolución 1933 del 20 de septiembre de 2002, la Superintendencia de Puertos y Transporte impuso una sanción de multa a la Sociedad Portuaria Regional Barranquilla y dispuso la suspensión de actividades de tipo portuario a la sociedad Atlantic Coal S. A.
12) Contra esa decisión fueron interpuestos los recursos de reposición y subsidiario de apelación. El primero, fue desatado mediante la resolución 0191 del 10 de marzo de 2003, acto en el cual se redujo la sanción de suspensión a Atlantic Coal S. A. a ocho meses y se exoneró de responsabilidad a la Sociedad Portuaria de Barranquilla. El recurso de apelación fue decidido a través de la resolución 2487 del 26 de diciembre de 2003, en el sentido de confirmar la disminución del plazo de suspensión de actividades.
3. Normas violadas y concepto de la violación
El demandante afirmó que con la expedición de los actos acusados se desconocieron los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución Política; la Ley 1ª de 1991 y el Decreto 1002 de 1993, y los artículos 3, 30, 34, 35 y 46 del Decreto 01 de 1984.
Adujo que la Superintendencia de Puertos y Transporte quebrantó el derecho al debido proceso de la parte actora, en tanto no se hizo una adecuada formulación de cargos en la resolución que inició la investigación administrativa y que culminó con la expedición de las decisiones acusadas, al tiempo que la entidad se rehusó a decretar las pruebas oportunamente solicitadas.
El pliego de cargos no puede compararse con una mera notificación de la apertura de la investigación, pues, se torna indispensable que haya absoluta claridad de la tipificación de la conducta que se imputa al investigado, con el fin de que pueda direccionar su defensa a esos puntuales reproches que contravienen la normatividad.
De esta manera, acotó que la sanción a imponer no estuvo previamente definida en el acto de formulación de cargos, en manifiesta contradicción de lo dispuesto en la Ley 1ª de 1991 y en el artículo 6 del Decreto reglamentario 1002 de 1993.
Manifestó que el hecho de que Atlantic Coal S. A. se encontrara en trámite de concordato no era un impedimento para que adquiriera obligaciones dinerarias, luego es claro que podía ser objeto de la imposición de una sanción de multa y no de la de suspensión de actividades.
Indicó que la Superintendencia impuso la sanción de suspensión de operaciones sin haber decretado las pruebas solicitadas en el curso de la investigación con miras a realizar el respectivo cálculo y determinar el monto de la sanción de multa, omisión que generó un grave perjuicio a la sociedad Atlantic Coal S. A.
Por otro lado, advirtió que el superintendente de Puertos y Transporte carece de competencia para la emisión de la decisión por la que resolvió el recurso de apelación, por haber operado la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.
La conducta objeto de reproche endilgada a Atlantic Coal S. A. consistió en utilizar el puerto que le había sido otorgado en concesión.
El 6 de diciembre de 2000, el director de Transporte Marítimo y Puertos del Ministerio de Transporte practicó una visita a la Sociedad Portuaria de Barranquilla, en la que constató que el puerto que tenía en concesión Atlantic Coal S. A., se encontraba en operación.
En ese orden, es claro que la resolución 2487 del 26 de diciembre de 2003, por la cual se impuso la sanción de multa y se dispuso la suspensión de operaciones a A.C.S.A., fue proferida cuando ya habían transcurrido los tres años previstos en el artículo 38 del C. C. A. para el oportuno ejercicio de la facultad sancionatoria de la administración.
Asimismo, señaló que se infringió por parte de la Superintendencia el artículo 13 del Decreto 1002 de 1993 por cuanto no se citó al procedimiento administrativo sancionatorio a los terceros interesados en las resultas de la actuación, pese a los múltiples requerimientos de estos en ese sentido.
Sostuvo que se violó el artículo 3 del C. C. A. en la medida en que la Superintendencia no actuó en forma imparcial en la actuación administrativa, toda vez que, pese a que la conducta señalada como irregular consistía en la ocupación de un puerto, impuso la sanción de suspensión de...
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