Sentencia nº 19001-23-31-000-2010-00052-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 3 de Mayo de 2018
| Fecha | 03 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N CUARTA
C onsejero ponente : JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 19001-23-31-000-2010-00052-01(21337)
Actor: R.R.M.
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 3 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que decidió:
Primero.- NEGAR las pretensiones de la demanda.
Segundo.- Sin condena en costas.
Tercero.- Por secretaría liquídense los gastos del proceso.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
En el marco de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo de las obligaciones pendientes de la sociedad Antonio R. y Cia S en C, la demandante junto con la señora R.M. de R. actuaron como garantes de las obligaciones sometidas a dicho trámite y, para tal fin, mediante memorial del 28 de diciembre de 2004, dirigido a la Dian, dieron en prenda (sic) el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 120-58389.
A través de la Resolución 8217065-205-2004-092, del 29 de diciembre de 2004, la Dian, ordenó el embargo del inmueble dado en prenda de garantía.
Seguidamente, el 30 de diciembre de 2004, la Administración por medio de la Resolución 20040808990126, concedió la facilidad de pago solicitada, a favor de la sociedad A.R. y Cia S en C, de la cual quedó establecida como garante la demandante.
Años después, la DIAN, tras requerir a la sociedad Antonio R. y Cia S en C por el incumplimiento de la facilidad de pago, declaró, mediante la Resolución 20080811000008, del 28 de febrero de 2008, sin vigencia la facilidad de pago otorgada; acto administrativo que fue notificado el 10 de abril de 2010, a través de publicación en el diario oficial, previo intento de notificación personal.
El 12 de junio de 2009, la demandada profirió mandamiento de pago en contra de R.R.M., como garante de la obligación de la sociedad A.R. y Cia S en C, por la suma de $34.673.000, correspondiente al cobro de las liquidaciones oficiales de revisión concernientes: (i) al impuesto de renta y complementarios de los años gravables 1997, 1998, 2000 a 2002; (ii) al impuesto para preservar la seguridad democrática año 2002; y (iii) retención en la fuente del año gravable 2004.
Frente a las actuaciones de cobro, la demandante propuso las excepciones de: falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que profirió el mandamiento de pago; excepción de la calidad de deudor solidario; y la indebida tasación del monto de la deuda.
Mediante la Resolución 2009313000002, del 31 de julio de 2009, la DIAN declaró no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución. Esta resolución fue confirmada por medio de la Resolución 20093110000001, del 28 de septiembre de 2009, con ocasión del recurso de reposición interpuesto por la demandante.
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984), R.R.M. hizo las siguientes peticiones a la judicatura (fol. 3):
Son nulos los siguientes actos administrativos proferidos por la Administración (…)
El auto por el cual se resuelve un recurso de reposición 200903110000001 de Septiembre 28 de 2009 (…), mediante la cual se confirma en todas sus partes la Resolución (….) que declaró probadas las excepciones propuestas por la actora, ordenando continuar la ejecución por la siguiente obligación a pagar en cuantía de $34.673.000.
La resolución por medio de la cual se resuelven las excepciones 2009313000002 de julio 31 de 2009, que declaró no probadas las excepciones propuestas por la actora, ordenando continuar la ejecución por la siguiente obligación a pagar en cuantía de $34.673.000.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que contra la actora:
1- La Dirección Seccional (…) no allegó el título ejecutivo, el Contrato de Prenda de Garantía a favor de la entidad fiscal.
2- La Dirección Seccional (…) no allegó el título ejecutivo, la Hipoteca a favor de la entidad fiscal.
3- No existe, en consecuencia, el título ejecutivo contra la actora.
Al efecto invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución, 828 y 831 del ET. Planteó el concepto de la violación en los siguientes términos:
Sostuvo que en el expediente administrativo no reposa el documento idóneo que acredite la existencia del título ejecutivo. Seguidamente precisó que la demandante en asocio con R.M. de R., mediante escrito autenticado el 28 de diciembre de 2004, aceptó dar en garantía el inmueble de su propiedad a favor de la sociedad A.R. y Cia S en C, a fin de que fuera hipotecado y secuestrado en el trámite de la solicitud del acuerdo de pago. Con todo, dijo que según el artículo 828 del ET, los títulos ejecutivos se conforman mediante las liquidaciones privadas, sus correcciones y las liquidaciones oficiales; excepcionalmente, el parágrafo de esta norma autoriza la constitución de los títulos ejecutivos a partir de las certificaciones emitidas por la Administración de impuestos, donde conste el valor determinado en las declaraciones privadas o en las liquidaciones de la autoridad tributaria.
Así, estimó que constitución de la garantía sobre el inmueble, debió hacerse necesariamente mediante un contrato de hipoteca, o mediante escritura pública. Adujo que tales documentos no obran en el expediente administrativo y que tampoco se suscribió contrato de prenda sobre dicho bien, por lo cual no existe título ejecutivo que fundamente el cobro.
Explicó que el mandamiento de pago es una cuenta de cobro que jurídicamente no tiene el mismo tratamiento probatorio y legal que debe tener el documento que constituye el título ejecutivo; así que el mandamiento de pago no puede hacer las veces de título y de documento de cobro. Concurrentemente, afirmó que en el entendido del anterior análisis, se debe ratificar la inexistencia del título ejecutivo.
Agregó que el mandamiento de pago no contiene una obligación clara pues este documento no sustituye al título ejecutivo. Tampoco existe una obligación expresa, ya que el mero ofrecimiento en garantía del bien inmueble propiedad de la actora y de la señora M. de R., es insuficiente para permitir identificar con precisión, la obligación reclamada. Por último, señaló que la obligación no es exigible pues depende del proceso judicial que determine la existencia del título.
Indicó que se vulneró el debido proceso de la actora puesto que no tuvo la oportunidad de intervenir en la conformación del título, sino que fue integrada únicamente al proceso coactivo, sin que en este repose el contrato de prenda o de hipoteca.
Contestación de la demanda
El apoderado de la DIAN contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la demandante (fols. 32 a 36). Planteó, que al procedimiento de cobro coactivo no le aplican los requisitos formales que aduce la actora. En dicho contexto, precisó que la demandante de forma voluntaria accedió a garantizar la solicitud de facilidad de pago de las obligaciones incumplidas por parte de la sociedad A.R. y Cia S en C.
Expresó que la Administración, a fin de perfeccionar la garantía, procedió al embargo del inmueble conforme a lo reglado en la Orden Administrativa nro. 00004, del 13 de diciembre de 2007.
Por otra parte, debido al incumplimiento de la facilidad de pago, la autoridad fiscal quedó habilitada para declararla sin efecto mediante un acto administrativo que fue notificado a las personas interesadas y, a continuación, se inició el trámite del cobro coactivo contra la garante de la obligación.
Advirtió que el mandamiento de pago no es el título ejecutivo y que este fue proferido en atención a la normativa tributaria.
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Cauca negó las súplicas de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:
Señaló que de acuerdo con la sentencia del 4 de abril de 2013 (exp. 18970), proferida por el Consejo de Estado, el ofrecimiento de un bien inmueble como garantía de una facilidad de pago, no requiere de la constitución de una hipoteca a través de escritura pública, sino que basta con la manifestación del garante.
Por otra parte, afirmó que no hubo violación al debido proceso, pues contrario a lo manifestado por la actora, el mandamiento de pago no surte las veces de título ejecutivo en el presente caso; el título empleado por la DIAN fue el acto que dejó sin efectos la facilidad de pago por el incumplimiento de lo acordado.
Recurso de apelación
La demandante apeló la decisión del tribunal. Las razones de inconformidad con la sentencia se resumen a continuación (fols. 72 a 79):
Insistió en que el escrito autenticado suscrito por la actora junto con la señora M. de R. no es un título ejecutivo de conformidad con los artículos 828 y 828-1 del ET. Adicionalmente, advirtió que de la lectura de la autorización para dar en garantía el inmueble, era requisito el contrato de prenda; esta condición no fue acatada por la Administración de manera que no se perfeccionó la garantía. Lo anterior, según la demandante, quebrantó el procedimiento establecido en la Orden Administrativa nro. 00004, del 13 de diciembre de 2007, que acompaña con el escrito del recurso de apelación.
Reiteró los argumentos en torno a que el mandamiento de pago no puede ser al mismo tiempo el título ejecutivo.
Aseguró que las medidas cautelares practicadas en el trámite de la facilidad de pago, fueron ilegales pues ello ocurrió en el año 2004, por su parte, el mandamiento de pago se profirió seis años después.
Insistió en que los actos acusados son nulos por falsa motivación, porque cobran una suma de dinero distinta a la determinada en las...
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