Sentencia nº 25000-23-37-000-2014-00159-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 10 de Mayo de 2018
| Fecha | 10 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA D E LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N CUARTA
Consejero p onente : STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-37-000-2014-00159-01 (23365)
Actor: TRANSELCA S.A. E.S.P.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 29 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que resolvió:
« PRIMERO: NIÉGASE la excepción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO: DECLÁRASE la NULIDAD parcial del Acto de Liquidación Oficial de Contribución Especial No. 20135340020866 del 6 de agosto de 2013 proferida por el Director Financiero de la SSPD mediante la cual liquidó e impuso la obligación de la Contribución Especial para el año 2013 a cargo de TRANSELCA S.A. E.S.P., y de las Resoluciones Nos. SSPD-20135300034215 del 16 de septiembre de 2013 y SSPD-20135000039335 del 16 de octubre de 2013 proferidas por el Director Financiero y el S. General de la SSPD que confirmaron la primera vía reposición y apelación, respectivamente.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que TRANSELCA S.A. E.S.P. sólo está obligada a pagar la suma de $277.620.486,03, por concepto de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, correspondiente al año 2013, de conformidad con la liquidación efectuada por esta Corporación, y ORDÉNASE a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, devolver a TRANSELCA S.A. E.S.P., la suma de $386.277.211.19 , con los intereses moratorios correspondientes conforme al artículo 192 del C.P.A.C.A.
CUARTO: No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
[…]»
ANTECEDENTES
El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 prevé una contribución especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos, con el fin de recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia que presta a las entidades sometidas a su regulación.
La contribución debe liquidarse y pagarse anualmente, de acuerdo con las reglas establecidas en la norma anteriormente mencionada, y no puede superar el 1% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente en el año anterior a aquél en el que se hace el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia.
Mediante la Resolución SSPD-20131300029415 del 1º de agosto de 2013, se fijó la tarifa de la contribución para dicho año en 0.8075% de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio de la entidad contribuyente, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la superintendencia a través del Sistema Único de Información - SUI, a 31 de diciembre de 2012 (art. 1 ibídem), entendiendo que dichos gastos los constituían las erogaciones indicadas en las cuentas que enuncia el artículo 2º ibídem.
Por Liquidación Oficial Nº 20135340020866 del 6 de agosto de 2013, el Director Financiero de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la contribución especial a cargo de la demandante como prestadora del servicio de energía eléctrica, en la suma de $596.495.000, para lo cual tomó como valor base de liquidación la suma de $73.869.342.200.
Previa aplicación del pago anticipado hecho el 28 de enero de 2013 por valor de $323.688.000, la liquidación fijó como total a pagar la suma de $272.807.000.
La decisión liquidatoria fue confirmada por las Resoluciones SSPD-20135300034215 del 16 de septiembre de 2013 y SSPD-20135000039335 del 16 de octubre del mismo año que, respectivamente, resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora.
El 12 de noviembre de 2013, la demandante pagó en el Banco DAVIVIENDA la suma de $272.807.000.oo, como saldo debido por la contribución especial.
DEMANDA
TRANSELCA S.A. ESP, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, solicitó que se declare la nulidad de Liquidación Oficial 20135340020866 del 6 de agosto de 2013 y de las Resoluciones SSPD 20135300034215 del 16 de septiembre de 2013 y SSPD 20135000039335 del 16 de octubre del mismo año. Y como consecuencia de la declaración anterior pidió «se declare el restablecimiento del derecho a TRANSELCA S.A. E.S.P. y se ordene a la SUPERINTENDENCIA, restituir a TRANSELCA S.A. E.S.P., la suma de TRESCIENTOS DIECIOCHO MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS M.L. ($318.875.000.00), correspondientes al mayor valor pagado por la Compañía por concepto de la contribución especial del año gravable 2013, calculados sobre las bases que no constituyen gastos de funcionamiento, más los intereses por mora a que haya lugar».
La demandante invocó como normas violadas los artículos 85, 85.1 y 85.2 de la Ley 142 de 1994.
Sobre el concepto de la violación, la demandante expuso lo siguiente:
Luego de aludir a la naturaleza jurídica de la contribución especial, expresó que la entidad demandada, al incluir en la liquidación oficial de la contribución especial conceptos que no constituyen gastos de funcionamiento ni integran la base gravable de dicho tributo, como los de las cuentas del grupo 75, desconoció lo dispuesto por el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994.
Señaló que la inclusión de dichos rubros generó un mayor valor de la contribución especial, correspondiente al año 2013, de $318.875.000.
Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 2 de septiembre de 2011, señaló que se deben excluir de la base gravable de la contribución especial «los gastos relativos a impuestos, contribuciones, tasas, provisiones, depreciaciones, amortizaciones, intereses, comisiones, otros gastos extraordinarios y ajustes por diferencia en cambio».
OPOSICIÓN
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a las pretensiones de la demanda. Al efecto, formuló las excepciones de legalidad de los actos demandados, y de inconstitucionalidad.
Concretó la excepción de legalidad en que la contribución especial tiene asidero en los artículos 150-12, 338 y 370 de la Constitución Política, siendo la única fuente de financiación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para recuperar los costos de los servicios que presta.
Solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sobre el inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, ante la disparidad entre dicha norma y el bloque integrado por los artículos 338 (inciso segundo), 365 y 370 de la Constitución Política, porque la citada disposición legal limitó la base gravable de la contribución a unos rubros insuficientes para recuperar los costos en que incurre la Superintendencia de Servicios Públicos por la prestación de los servicios de inspección, vigilancia y control, no obstante que el Estado está obligado a garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos y a ejercer la inspección, el control y la vigilancia de las entidades que prestan dichos servicios.
Señaló que las cuentas del Grupo 75 hacen parte de la base gravable de la contribución, para que la entidad pueda cumplir la finalidad de recuperar los costos de vigilancia y control, y al efecto presentó un detalle de contenido respecto de las erogaciones de que tratan las cuentas 7505, 7510, 7517, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570.
AUDIENCIA INICIAL
El 5 de febrero de 2016, se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. En dicha diligencia, se precisó que no se formularon excepciones previas, pues los argumentos aducidos como excepciones corresponden a aspectos de fondo que deben resolverse al proferir sentencia; el litigio se concretó en establecer si los actos acusados fueron expedidos conforme al régimen legal y la jurisprudencia que regula la contribución especial. Así como determinar «cuál es la base gravable de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en relación con la sociedad demandante, por la vigencia 2013».
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, negó la excepción de inconstitucionalidad, anuló parcialmente los actos demandados, y declaró que la contribución a cargo de la demandante era de $277.620.486.03, pues consideró que solo debe tomarse dentro de la base la cuenta 51 «gastos de administración» menos la 5120 «impuestos, tasas y contribuciones». En consecuencia, ordenó a la demandada reintegrar a la empresa actora la suma de $386.277.211.19, más los intereses moratorios, conforme con el artículo 192 del CPACA.
Señaló que acorde con lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 25 de abril de 2016, no procede la excepción de inconstitucionalidad, por cuanto no hay contradicción entre el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y los artículos 338 y 370 de la Constitución, ya que la finalidad de la contribución especial fue recuperar los costos por el control y vigilancia que presta la Autoridad administrativa a las empresas de servicios públicos domiciliarios.
En el caso concreto, el a quo advirtió que con base en las sentencias proferidas por el Consejo de Estado el 23 de septiembre de 2010, Exp. 16874, y el 10 de diciembre de 2015, Exp. 21254, se concluyó que las cuentas del Grupo 75 no hacen parte de la base gravable de la contribución especial a cargo de las entidades prestadoras de servicios públicos, pues si bien los costos constituyen los recursos utilizados en la prestación directa del servicio, también es cierto que los mismos no fueron previstos por el legislador como gastos de funcionamiento.
Señaló que la Superintendencia no podía incluir en la base gravable de la...
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