Sentencia nº 25000-23-37-000-2014-00070-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 3 de Mayo de 2018
| Fecha | 03 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N CUARTA
C onsejera ponente : STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-37-000-2014-00070-01(23299)
Actor: ISAGEN S.A. E.S.P.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que resolvió:
« PRIMERO: NIÉGASE la excepción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO: DECLÁRASE la NULIDAD parcial de la Liquidación Oficial de Contribución Especial No. 20135340021356 del 6 de agosto de 2013 proferida por el Director Financiero de la SSPD, para el año 2013 a cargo de ISAGEN S.A. E.S.P., y de las Resoluciones Nos. SSPD-20135300034795 del 18 de septiembre de 2013 y SSPD-20135000039415 del 17 de octubre de 2013 proferidas por el Director Financiero y el S. General de la SSPD que confirmaron la primera vía reposición y apelación, respectivamente.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que ISAGEN S.A. E.S.P. sólo está obligada a pagar la suma de $779.010.572,oo por concepto de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, correspondiente al año 2013, de conformidad con la liquidación efectuada por esta Corporación, y ORDÉNASE a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, devolver a ISAGEN S.A. E.S.P., la suma de $1.647.759.473.57 , con los intereses moratorios correspondientes conforme al artículo 192 del C.P.A.C.A.
CUARTO: No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
[…]»
ANTECEDENTES
El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 prevé una contribución especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos, con el fin de recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia que presta a las entidades sometidas a su regulación.
La contribución debe liquidarse y pagarse anualmente, de acuerdo con las reglas establecidas en la norma anteriormente mencionada, y no puede superar el 1% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente en el año anterior a aquél en el que se hace el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia.
Mediante la Resolución SSPD-20131300029415 del 1º de agosto de 2013, se fijó la tarifa de la contribución para dicho año en 0.8075% de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio de la entidad contribuyente, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la superintendencia a través del Sistema Único de Información - SUI, a 31 de diciembre de 2012 (art. 1 ibídem), entendiendo que dichos gastos los constituían las erogaciones indicadas en las cuentas que enuncia el artículo 2º ibídem.
Por Liquidación Oficial Nº 20135340021356 del 6 de agosto de 2013, el Director Financiero de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la contribución especial a cargo de la demandante como prestadora del servicio de energía eléctrica, en la suma de $2.148.936.000, para lo cual tomó como valor base de liquidación la suma de $266.122.109.678.
Previa aplicación del pago anticipado hecho el 29 de enero de 2013 por valor de $1.109.291.000, la liquidación fijó como total a pagar la suma de $1.039.645.000.
La decisión liquidatoria fue confirmada por las Resoluciones SSPD-20135300034795 del 18 de septiembre de 2013 y SSPD-20135000039415 del 17 de octubre del mismo año que, respectivamente, resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora.
El 27 de diciembre de 2013, a través de la Resolución SSPD-20135300058595, la entidad demandada dio por realizado el pago de la suma de $1.039.645.000, como saldo debido por la contribución especial, en aplicación de la figura de la compensación.
DEMANDA
ISAGEN S.A. ESP, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, solicitó que se declare la nulidad de Liquidación Oficial 20135340021356 del 6 de agosto de 2013 y de las Resoluciones SSPD 20135300034795 del 18 de septiembre de 2013 y SSPD 20135000039415 del 17 de octubre del mismo año. Y como consecuencia de la declaración anterior pidió «se restablezca en su derecho a ISAGEN S.A. E.S.P. ordenando la devolución de MIL TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS VEINTICINCO MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS M.L. ($1.369.925.464), correspondientes al pago de lo no debido efectuado por la sociedad demandante por concepto de la contribución especial de energía eléctrica a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que se reseña en el acápite de hechos, más los intereses de mora causados y cobrados por esa Superintendencia y los intereses corrientes y de mora legalmente causados desde el momento del pago y hasta el momento de la devolución».
La demandante invocó como normas violadas los artículos:
95-9, 121 y 338 de la Constitución.
85.2 de la Ley 142 de 1994.
42 del CPACA.
2313 y 2315 del Código Civil
850 del E.T.
Sobre el concepto de la violación, la demandante expuso lo siguiente:
Luego de aludir a la naturaleza jurídica de la contribución especial y al principio de legalidad tributaria, expresó que la Superintendencia vulneró tal principio al modificar la base gravable establecida en la ley, así como lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, pues liquidó la contribución especial incluyendo algunos gastos de funcionamiento que no corresponden al concepto de gastos “asociados al servicio sometido a regulación”.
Al efecto, con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado, indicó que la contribución discutida se calculó sobre conceptos que no constituyen gastos de funcionamiento ni integran la base gravable de dicho tributo, como los de las cuentas 7505, 7510, 7517, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570. Afirmó que los valores correspondientes a tales cuentas ascienden a $266.122.109.678.
Señaló que la inclusión de dichos rubros generó un mayor valor de la contribución especial correspondiente al año 2013 de $1.369.925.464.
Manifestó que la actuación de la Superintendencia conllevó a la vulneración de los principios de legalidad y de reserva de ley, toda vez que, tomó como base gravable de la contribución especial para el año 2013 costos de funcionamiento (registrados en la cuenta 75), esto es, una base distinta de la establecida en la ley, que alude a los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación.
Adujo que los actos demandados omitieron la motivación, como lo dispone el artículo 42 del CPACA, al citar normas de carácter general, sin exponer las razones que conllevaron a la Administración a cuantificar la contribución de manera diferente a la dispuesta por la ley.
Finalmente, con base en los artículos 2313 y 2315 del Código Civil y, 850 del E.T. solicitó la devolución de las sumas indebidamente pagadas.
OPOSICIÓN
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a las pretensiones de la demanda. Al efecto, formuló las excepciones de legalidad de los actos demandados, debida motivación y de inconstitucionalidad.
Concretó la excepción de legalidad en que la contribución especial tiene asidero en los artículos 150-12, 338 y 370 de la Constitución Política, siendo la única fuente de financiación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para recuperar los costos de los servicios que presta.
Solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sobre el inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, ante la disparidad entre dicha norma y el bloque integrado por los artículos 338 (inciso segundo), 365 y 370 de la Constitución Política, porque la citada disposición legal limitó la base gravable de la contribución a unos rubros insuficientes para recuperar los costos en que incurre la Superintendencia de Servicios Públicos por la prestación de los servicios de inspección, vigilancia y control, no obstante que el Estado está obligado a garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos y a ejercer la inspección, el control y la vigilancia de las entidades que prestan dichos servicios.
Señaló que las cuentas del Grupo 75 hacen parte de la base gravable de la contribución, para que la entidad pueda cumplir la finalidad de recuperar los costos de vigilancia y control, y al efecto presentó un detalle de contenido respecto de las erogaciones de que tratan las cuentas 7505, 7510, 7517, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570.
En relación con la debida motivación de los actos demandados, aseguró que la liquidación oficial de la contribución especial fue sustentada con base en la Resolución SSPD 20131300029415 del 1º de agosto de 2013, que estableció la tarifa aplicable para la vigencia de ese año, así como los conceptos que integraban la base gravable, lo cual permitió claridad en los aspectos que se estaban determinando, y que la demandante interpusiera los recursos dentro de la actuación administrativa.
Por último, excepcionó inexistencia de pago de no lo debido en la forma prevista en los artículos 2313 y 2315 del C.C., puesto que tales disposiciones suponen que el pago carezca de todo fundamento jurídico, o un error de quien lo realiza, lo cual no ocurrió en el caso, en la medida en que la contribución exigida tiene sustento jurídico en la Constitución Política y la Ley 142 de 1994.
AUDIENCIA INICIAL
El 1º de abril de 2016, se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. En dicha diligencia, se precisó que no se formularon excepciones previas, pues los argumentos aducidos como excepciones corresponden a...
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