Sentencia nº 05001-23-31-000-2011-01664-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 31 de Mayo de 2018
| Fecha | 31 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera p onente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 05001-23-31-000-2011-01664-02
Actor: J.A.G. GALLEGO
Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Referencia : Nulidad - Fallo de segunda instancia
La Sala procede a resolver el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la autoridad demandada contra la sentencia de 26 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedióa las súplicas de la demanda.
I.ANTECEDENTES
1. Demanda
El señor J.A.G. GALLEGO presentó, en nombre propio, demanda de simple nulidad ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se declare la anulación de la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010, “por medio de la cual se estructura la cofinanciación del proyecto conexión vial Aburrá Oriente (Túnel de Oriente) y desarrollo vial complementario.”
1.1. Al respecto formuló las siguientes pretensiones:
“Que se declare la nulidad de la Ordenanza Nº. 30 del 27 de diciembre de 2010 (…) proferida por la Asamblea departamental y sancionada por el gobernador de Antioquia (…) publicada en la Gaceta Departamental (…) Nº. 18.228 del 30 de diciembre de 2010, en las páginas 61 y 62, por infringir normas de orden superior, previstas en la Constitución (…), en la Ley Orgánica del Presupuesto y en otras disposiciones que se enunciarán más adelante.”
1.2. Hechos
En apoyo de sus pretensiones, el demandante señaló, en síntesis, los siguientes:
1.2.1. Entre el 7 y el 12 de diciembre de 2010, se tramitó al interior de la Asamblea Departamental de Antioquia el proyecto de Ordenanza, mediante el cual se buscó estructurar la cofinanciación del proyecto conexión vial Aburrá - Túnel de Oriente.
1.2.2. Surtidas las etapas correspondientes en la Duma Departamental, el Gobernador de Antioquia sancionó la Ordenanza 30, el 27 de diciembre de 2010, acto administrativo demandado en el presente proceso. La publicación del mismo se efectuó en la Gaceta Departamental 18.228 de 30 de diciembre de 2010.
1.3. Normas violadas y concepto de violación
La parte actora adujo la violación de los artículos 1º, 4º, 29, 346 y 352 de la Constitución Política; y 11 de la Ley 819 de 2003.
Para sustentar su cargo, el accionante explicó:
1.3.1. La Ley 819 de 2003 reguló en sus artículos 10º, 11 y 12 las vigencias futuras ordinarias y excepcionales.
1.3.2. Las vigencias futuras ordinarias -artículos 10º y 12 ejusdem-permiten a las autoridades públicas asumir obligaciones que afectan presupuestos futuros, luego de que la ejecución de los proyectos que se pretenden financiar a través de esta modalidad se inicia con partidas presupuestales de la vigencia en curso.
1.3.3. La Ley 819 de 2003 -artículo 12- permite a las entidades territoriales contraer vigencias futuras ordinarias.
1.3.4. Las vigencias futuras excepcionales -artículo 11 de la Ley 819 de 2003- son aquellas que permiten adquirir obligaciones que afecten presupuestos futuros “sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede su autorización.”
1.3.5. Las vigencias futuras excepcionales resultan posibles para la Nación pero no para las entidades territoriales.
1.3.6. La Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010, demandada, faculta al Gobernador de Antioquia para efectuar compromisos que afecten el presupuesto de vigencias fiscales excepcionales, desde el año 2011 y hasta el 2015, para la cofinanciación del proyecto conexión vial Aburrá Oriente -Túnel de Oriente-, a pesar de que la Asamblea Departamental carecía de competencia para conceder este tipo de autorizaciones.
1.3.7. En ese sentido, el accionante concluyó: “Resulta entonces evidente que si la Ordenanza Nº. 30 de 2010, por medio de la cual se aprobó la cofinanciación del proyecto Conexión Vial Aburrá Oriente (…) se fundamentó, como allí se indica, en la Ley 819 de 2003 y en el Decreto 111 de 1996, comprometiendo vigencias futuras extraordinarias por los años 2011 a 2015, infringe o violenta, en forma ostensible y clara, a las normas de presupuesto citadas, pues en ellas (…) no se autoriza a los entes territoriales para comprometer vigencias futuras extraordinarias.”
2. Admisión de la demanda
A través de providencia de 13 de diciembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó las notificaciones de rigor.
3. Contestación
Con memorial de 9 de mayo de 2012, la autoridad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:
3.1. Manifestó que la ejecución del proyecto de construcción del túnel de oriente resulta necesaria para alcanzar el desarrollo y la integración regional del Departamento de Antioquia.
3.2. Dentro de las fuentes de financiación del contrato de concesión para la construcción del túnel de oriente, el Departamento de Antioquia, en su calidad de autoridad concedente, debe aportar recursos de su presupuesto, los que fueron garantizados a través de la autorización que diera la Duma Departamental, mediante la Ordenanza 30 de 2010 -demandada-.
La anulación conlleva graves consecuencias financieras, pues de incumplir con los términos contractuales, ese ente territorial se vería posiblemente sometido a reestablecer la ecuación financiera del contrato.
3.3. La vigencia futura autorizada, a través de la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010, cumple con todos los requisitos establecidos en la Ley 819 de 2003, pues no se trata de una operación de crédito público, compromete recursos propios de la entidad concedente, y cuenta con certificado de disponibilidad presupuestal nº. 3600001844 por $ 1.000.000.000 y certificado de vigencia futura por $59.000.000.000.
3.4. La literalidad del artículo 11 de la Ley 819 de 2003 no excluye de manera expresa a las entidades territoriales de la aplicación de las vigencias futuras excepcionales, que son necesarias para financiar proyectos de mediano y largo plazo, que superan la limitación natural que presenta la anualidad del presupuesto público.
3.5. Las Circulares Externas 007 de 2007 y 43 de 2008 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvieron que las entidades territoriales podían optar por las vigencias futuras excepcionales siempre y cuando dicha facultad estuviera inscrita en el Estatuto Orgánico del Presupuesto de cada departamento, aunque la Ley 819 de 2003 no lo autorizara.
3.6. El artículo 109 del Decreto 111 de 1996 permite que las entidades territoriales adapten las normas presupuestales del orden nacional a las circunstancias locales, por lo que éstas podían acoger en sus Estatutos Orgánicos del Presupuesto la figura de las vigencias presupuestales excepcionales.
En lo que respecta el Departamento de Antioquia, el artículo 1º de la Ordenanza 11 de 2009 facultaba a ese ente territorial a suscribir compromisos que comprometieran vigencias futuras excepcionales.
3.7. La Ley 1483 de 2011 estableció en favor de las entidades territoriales la institución de las vigencias futuras excepcionales, motivo por el que la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010 debe tenerse como convalidada al interior del ordenamiento.
4. Alegatos de conclusión en primera instancia
Por auto de 29 de octubre de 2012, el Despacho sustanciador del proceso al interior del Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó correr traslado a las partes con el propósito de que presentaran sus alegatos de conclusión, los que fueron allegados oportunamente en los siguientes términos:
4.1. De la parte actora
El demandante sostuvo que la ordenanza acusada fue aprobada en el contexto de sesiones extraordinarias de la Asamblea Departamental de Antioquia y publicada el 30 de diciembre de 2010, esto es, “…dos días antes de empezar su último año de Gobierno el señor Gobernador Ramos y donde este año no lo facultaba la ley para aprobar este tipo de normas.”
Igualmente, adujo que, en todo caso, el certificado presupuestal de la vigencia futura autorizada por la Duma Departamental fue expedido el 17 de marzo de 2011.
4.2. De la parte demandada
La autoridad accionada reiteró los argumentos expuestos en su escrito de contestación.
5. Concepto del Ministerio Público
A través de memorial de 23 de enero de 2013, la Procuradora 114 Judicial II Administrativa rindió concepto, en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda de nulidad invocada en contra de la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010. Para sustentar su dicho, manifestó que:
5.1. La envergadura del proyecto conexión vial Aburrá Oriente ha requerido de importantes inversiones, que conllevan comprometer las vigencias futuras de las administraciones departamentales.
5.2. Las vigencias futuras excepcionales no están prohibidas para los entes territoriales, sino restringidas, por lo que su regulación deberá estar contenida en los Estatutos Orgánicos del Presupuesto de municipios y departamentos.
5.3. Las Circulares Externas 007 de 2007 y 43 de 2008 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecieron que las entidades territoriales podían comprometer vigencias futuras excepcionales, siempre y cuando sus Estatutos Orgánicos del Presupuesto así lo dispusieran. En tratándose del Departamento de Antioquia, el artículo 1º de la Ordenanza 11 de 2009 lo permitía.
5.4. Para sustentar sus dichos, trajo a colación el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de 23 de octubre de 2003, C.A.T.J., en el que se habría sostenido que a las entidades territoriales les asiste el derecho a comprometer vigencias futuras excepcionales.
6. Fundamentos de la sentencia recurrida
Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en los razonamientos que pueden resumirse así:
Formuló como problema jurídico...
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