Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-02361-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 21 de Junio de 2018
| Fecha | 21 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)
R adicación número : 11001-03-15-000-2017-02361-01 (AC)
Actor : INSTITUTO DE INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES DE CUNDINAMARCA - ICCU
Demandado : TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA Y OTRO
Decide la Sala la impugnación presentada por la apoderada de la parte demandante, contra el fallo del 22 de febrero de 2018, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del cual declaró improcedente el amparo solicitado en la acción de tutela de la referencia.
ANTECEDENTES
La petición de amparo
El Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca (en adelante ICCU), por conducto de apoderada, instauró acción de tutela contra el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y contradicción, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias del 20 de septiembre de 2016 (en audiencia inicial) y 16 de noviembre de 2016, proferidas respectivamente por las referidas autoridades judiciales, en el marco del medio de control de reparación directa con radicación 11001-33-36-037-2013-00350-01.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones:
“S. a los Honorables Magistrados, amparar los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y contradicción del Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca - ICCU, y en consecuencia ordenar a los accionados cesar la vulneración y retrotraer las actuaciones para en su lugar surtirlas de conformidad con las garantías procesales de cada juicio.”
La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes:
Hechos
La apoderada de la parte actora refirió que la Procuraduría 05 Judicial Administrativa de Bogotá, conoció de la solicitud de conciliación prejudicial que presentó la señora C.M.M.I. y otros, en la que se convocó al Departamento de Cundinamarca, al Instituto Nacional de Vías y al Ministerio de Transporte.
Adujo que el Ministerio Público admitió la solicitud y fijó fecha para la audiencia de conciliación, la cual se llevó a cabo sin la asistencia del apoderado del departamento de Cundinamarca.
Advirtió que para este trámite no fue convocado el ICCU.
Señaló que, agotado el conducto pertinente, en sede judicial el asunto correspondió al Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad que admitió el medio de control de reparación directa en contra del departamento de Cundinamarca.
Sostuvo que en la audiencia inicial llevada a cabo el 30 de junio de 2015, el juzgado dispuso, de oficio, vincular al ICCU.
Afirmó que la referida entidad contestó la demanda y propuso, entre otras excepciones, la que denominó “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y caducidad del medio de control”, y se opuso a su vinculación oficiosa por cuanto, en su criterio, los jueces carecen de tal facultad, ya que corresponde a los demandantes definir el contradictorio.
Mencionó que en la continuación de la audiencia inicial, llevada a cabo el 20 de septiembre de 2016, el juzgado de conocimiento negó la excepción en mención, con respaldo en el numeral 3° del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, que establece la facultad de vincular a las entidades que el juez considere responsables.
Agregó que el ICCU apeló la decisión, y del recurso conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, Corporación que, al resolverlo, consideró que “si el apoderado del departamento de Cundinamarca hubiera asistido a la conciliación extrajudicial, este hubiera podido manifestar que la carretera ubicada en (…), había sido concesionada al Instituto de Infraestructura de Concesiones de Cundinamarca - ICCU, desde el año 2008, tal y como lo informó en la contestación de la demanda. Pero al no asistir a esa audiencia, el demandante tenía la convicción de que la carretera era departamental y pertenecía al departamento de Cundinamarca, razón por la cual no puede verse perjudicado por la inasistencia a la audiencia de conciliación”.
Adujo que el Tribunal concluyó que “debe tenerse por debidamente agotado el requisito de procedibilidad, respecto del departamento de Cundinamarca y de su subrogatorio (cesionario) el ICCU.”.
Sustento de la petición
Luego de citar el texto de los artículos 35 de la ley 640 de 2001, 13 del Decreto 1285 de 2009, 2.2.4.3.1.1.2 del Decreto 1069 de 2015 y 71 de la Ley 446 de 1998, así como jurisprudencia de esta Corporación, relacionada con el requisito de conciliación prejudicial, se refirió a la obligatoriedad de agotar este requisito antes de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Afirmó que, al contestar la demanda, se advirtió al juez de conocimiento la irregularidad que aconteció con la vinculación oficiosa del ICCU, no obstante el despacho se mantuvo en su posición.
Señaló que el ICCU no fue convocado a la audiencia de conciliación prejudicial, por lo que no le fue posible conocer del medio de control, “máxime si revisado el medio de control, el apoderado de la parte demandante, quien tiene la carga de la prueba, no lo incluyó como demandado (…), sino que fue el juez administrativo, quien, de oficio, decidió demandar a dicha Entidad pública, considerándole de antemano responsable del daño antijurídico (…)”, y además se paso por alto que la justicia contenciosa es rogada.
Reiteró que el ICCU no fue convocado a la audiencia de conciliación prejudicial, y que en este caso no se dieron los presupuestos del numeral 3° del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, para vincularlo al proceso, por cuanto no tiene interés en las resultas del litigio.
Indicó que el juez, al advertir que los sujetos demandados no son los responsables del daño, debe negar las pretensiones y no buscar la vinculación de quien considere que lo es.
Respecto de la actuación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resaltó que dicha Corporación concluyó que la inasistencia del departamento de Cundinamarca a la audiencia de conciliación prejudicial conllevó a la no vinculación del ICCU al medio de control.
Al respecto, sostuvo que no existe norma que obligue a las entidades públicas a indicar cuál es el órgano que debe comparecer al proceso, menos aún garantizar su convocatoria al trámite de conciliación, puesto que ello es carga procesal del demandante, y no de las convocadas o del procurador.
Precisó que es el convocante quien define cuales son las entidades que deben comparecer a una conciliación prejudicial.
Luego hizo mención de las consideraciones del Tribunal demandado en cuanto expuso, en la providencia bajo censura, que “lo procedente no es vincular de manera oficiosa al ICCU, porque esta vinculación seria (sic) irregular, en la medida en que las partes de un proceso contencioso administrativo no las establece el juez, sino el demandante, y en la sentencia el juez debe garantizar el principio de congruencia de que trata el artículo 281 del Código General del Proceso y que en derecho contencioso corresponde al principio de justicia rogada (…) se ordenará al juez de primera instancia que ordene al demandante corregir la demanda dentro del término de diez días, para que en la misma se excluyan las pretensiones contra el departamento de Cundinamarca y se formulen pretensiones contra el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca - ICCU como subrogatario legal del departamento de Cundinamarca (…)”.
Frente a esta consideración, advirtió que el Tribunal no puede ordenar al demandante corregir el libelo, o reformarlo, en el sentido de incluir una entidad pública como demandada, ya que esta carga corresponde a la parte actora.
Indicó que la postura del Tribunal demandado no solo resulta lesiva de los derechos del ICCU, al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia, y a tener un juez imparcial y congruente, sino que le priva de todas las etapas previas que la ley prevé como obligatorias.
Agregó que dicha autoridad judicial dio por cierta una relación legal entre el departamento de Cundinamarca (cedente) y el ICCU (cesionario), sin sustento legal, lo que no es suficiente para extender a ésta última los efectos de la conciliación prejudicial, por tratarse de entidades públicas diferentes.
Posteriormente se refirió al principio de congruencia de la sentencia, frente a lo cual explicó que el juez de la alzada debe limitarse a pronunciarse sobre lo que fue objeto de apelación.
En los siguientes párrafos se refirió a las definiciones en torno al concepto de litisconsorte, para lo cual trajo a colación el pronunciamiento de esta Corporación proferido el 19 de julio de 2010.
Luego precisó que el litisconsorcio es necesario en la medida que la relación jurídica sustancial implique que el proceso deba ser resuelto de manera uniforme para todos los involucrados, mientras que, por el contrario, será facultativo cuando dicha relación no ocasiona que la litis deba ser resuelta de forma homogénea, de modo que el litigio puede dirimirse sin su concurrencia.
Advirtió que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, y a la luz del principio de congruencia, no es posible la vinculación oficiosa de un litisconsorte no necesario, ni por la decisión en audiencia, ni por orden al demandante de reformar la demanda.
Mencionó que la vinculación de que se trata implica un prejuzgamiento, pues ello conlleva a tenerle como responsable de manera anticipada.
Trámite en primera instancia
A través de proveído del 17 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, admitió la presente acción de tutela.
Mediante auto del 24 de agosto de 2017,...
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