Auto nº 11001-03-24-000-2017-00474-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 29 de Mayo de 2018
| Fecha | 29 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00474-00
Actor: G.R.F.
Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA - PRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
Referencia: Nulidad
Referencia: DECIDE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO VERBAL DE 6 DE DICIEMBRE DE 2017, PROFERIDO POR EL PRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA.
El despacho decide la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo verbal proferido el 6 de diciembre de 2017 por el Presidente del Senado de la República, doctor E.C.S., por medio del cual se negó la remisión del Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara - 005 de 2017 Senado, a través del cual se crean dieciséis (16) circunscripciones transitorias especiales para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026, para su promulgación y control constitucional.
I.- ANTECEDENTES
I.1.- La solicitud presentada por el ciudadano Guillermo Rivera Flórez
I.1.1.- El ciudadano y Ministro del Interior, G.R.F., solicitó a esta Corporación, en un acápite de su demanda y como medida cautelar de urgencia, la suspensión provisional del acto administrativo verbal proferido el 6 de diciembre de 2017 por el Presidente del Senado de la República, doctor E.C.S., por medio del cual se negó la remisión del Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara - 005 de 2017 Senado.
I.1.2.- Para sustentar la imposición de la citada cautela, el actor indicó que se remitía al contenido del capítulo IV de la demanda, en el cual el demandante esboza los argumentos que sustentan el cargo de violación de las normas en que el acto demandado debería fundarse.
I.1.3.- El accionante, en dicho capítulo, señaló que el acto administrativo demandado violó los artículos 134 (inciso 3°) y 165 de la Carta Política, así como los artículos 116, 117 y 196 de la Ley 5ª de 17 de junio de 1992, esgrimiendo como cargo único la «[…] violación de las normas en que el acto demandado debería fundarse […]», el cual explicó de la siguiente forma:
I.1.3.1.- La mayoría que se requiere para la aprobación de un acto legislativo.
El actor considera que para efectos de aprobar el proyecto de acto legislativo por el cual se crean dieciséis (16) circunscripciones transitorias especiales de paz, se requería del voto de cincuenta (50) Senadores de la República, sufragios que constituyen la mayoría absoluta, por cuanto el número de Senadores de la República se redujo a noventa y nueve (99), al presentarse la figura de la «Silla Vacía» en relación con tres (3) curules, debiéndose calcular el cuórum decisorio y las mayorías con base en dicho número. Esta posición la sustentó de la siguiente manera:
«[…] El literal g) del artículo transitorio contenido en el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016 dice expresamente que “los proyectos de acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta”.
La noción de mayoría absoluta está prevista en el artículo 117 del Reglamento del Congreso, que establece:
“Artículo 117. Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente:
(…)
2. Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes” (subrayo).
El inciso 3° del artículo 134 de la Constitución Política, modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2015, establece en relación con la figura denominada “silla vacía”, que “para efectos de conformación de quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas”.
De manera equivocada, se ha intentado plantear la tesis según la cual el artículo 134 superior únicamente hace referencia a la conformación del quórum, más no tiene consecuencia alguna frente a las mayorías requeridas para aprobar los diferentes proyectos por parte del Congreso. Se busca -erróneamente- desligar el concepto del quórum con el de mayorías.
En este sentido, es necesario hacer referencia a las discusiones parlamentarias que tuvieron lugar durante el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2009 que estableció por primera vez dicha figura. En la Gaceta No. 725 de 2008 del Congreso de la República aparece consignada la ponencia para segundo debate, en la que señala que la modificación del proyecto pretendía tener aplicación frente a todos los efectos de conformación del quórum.
[…]
Lo anterior de manera expresa y sin ambigüedades deja claro la intención o espíritu del constituyente en aquella oportunidad. No obstante, ni siquiera resultaría necesario acudir a las Gacetas del Congreso para demostrar la relación directa que existe entre la conformación del quórum y la determinación de las mayorías para la aprobación de un proyecto, ya que los artículos 116 y 117 de la Ley 5ª de 1992 así lo indican.
El artículo 116 del Reglamento del Congreso, define y señala las diferentes clases de quórum existentes. Dice este precepto normativo: “El quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”. En este sentido, regula el quórum decisorio y las distintas calificaciones que existe (sic) sobre este (ordinario, calificado y especial).
Por su parte, el artículo 117 deja absolutamente claro la necesidad de establecer, en primer lugar, el quórum decisorio para, posteriormente, determinar la mayoría numérica requerida.
[…]
Uno de los efectos -en los términos del artículo 134 constitucional- del quórum es, indudablemente, determinar el quórum decisorio. Este se establece con base en la totalidad de los integrantes de la Corporación restando las curules que no puedan ser remplazadas. De conformidad con el artículo 117 de la Ley 5 de 1992, únicamente una vez definido el quórum decisorio es posible establecer la mayoría requerida para aprobar determinado proyecto. Jurídicamente no debe existir duda alguna en que el quórum y la mayoría, si bien son dos conceptos diferentes, uno depende del otro para establecer cuál es el número de votos necesarios para la aprobación de cualquier iniciativa legislativa.
[…]
Por tanto, afirmar que el artículo 134 de la Constitución Política sólo es aplicable para el quórum pero no para las mayorías es una distinción artificiosa.
Así entonces, el número actual de miembros del Senado de la República, es de 99, ya que en tres curules existe la figura de la “silla vacía” porque la Mesa Directiva suspendió la condición congresional a igual número de senadores, tal como consta en las Resoluciones 031, 076 y 092 de 2017. En consecuencia, tanto el quórum decisorio como las mayorías deben ser calculadas con base en dicho número. Teniendo en cuenta que el Proyecto de las Circunscripciones Especiales de Paz, es un Acto Legislativo se hace necesario una mayoría absoluta para su aprobación, la cual se configuró con 50 Senadores.
Es importante recalcar que en ningún artículo constitucional o del Reglamento del Congreso se señala la obligación de contar con “la mitad más uno” de los parlamentarios para efectos de la aprobación de una reforma constitucional por lo que sólo se hace necesario alcanzar la mayoría numérica del total de los miembros. En esta línea argumentativa, la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-784 de 2014, de manera diáfana estableció la regla de la mayoría absoluta: (se cita)
[…]
La línea jurisprudencial en otro caso similar fue reiterada a través de la sentencia de unificación SU-221 de 2015, en la cual señaló: (se cita)
[…]
Entonces, como son 102 Senadores y actualmente, por hechos que son de público conocimiento, 3 curules fueron sancionadas con “silla vacía”, son 99 los integrantes del Senado de la República, de donde surge que la mayoría es 50, no 52 como erróneamente se interpretó en la sesión del pasado 30 de noviembre, de donde surge la violación de las normas a que se refiere esta demanda.
Esta posición fue plenamente respaldada por el Consejo de Estado, a través de concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, del 6 de diciembre de 2017, en el cual estudió el caso particular que se trae a colación en la presente acción de cumplimiento. De manera, absolutamente clara, señaló: (se cita) […]».
I.1.3.2.- La prevalencia del derecho sustantivo sobre la formalidad procesal
I.1.3.2.1.- El actor considera que el argumento empleado por el Presidente del Senado de la República para no enviar al trámite de promulgación el acto legislativo por el cual se crean dieciséis (16) circunscripciones transitorias especiales de paz consistente en que no se hizo uso de la figura de la apelación establecida en el artículo 44 de la Ley 5ª, lo que vulnera el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental.
I.1.3.2.2.- Explica que se está imponiendo una barrera de carácter procesal para revertir una decisión que, en su concepto, es abiertamente contraria a la Constitución Política, en la medida en que el proyecto de acto legislativo fue aprobado por las mayorías requeridas y, en consecuencia, debió haberse enviado para su promulgación. A lo anterior, su suma que «[…] dicha apelación no es, bajo ninguna norma, un requisito de procedibilidad u obligatorio para que se pueda revocar una decisión inconstitucional e ilegal […]».
I.1.3.3.- La obligación de cumplir el Acuerdo Final de Paz
I.1.3.3.1.- Para el demandante, el «[…] Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera […]», firmado en el Teatro Colón de Bogotá el día 24 de noviembre de 2016, es una política de Estado que debe cumplirse por parte de todos sus órganos y...
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