Sentencia nº 44001-23-31-000-2010-00110-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Julio de 2018
| Fecha | 05 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D. C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018)
R adicación número : 44001-23-31-000-2010-00110-02
Actor : I.A.P.C.
Demandado : DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA
Referencia : ACCIÓN DE NULIDAD - FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Maicao, tercero vinculado al proceso, contra la sentencia de agosto veintiocho (28) de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de La Guajira decidió lo siguiente:
“ 1. Declarar la nulidad del artículo 9º de la ordenanza 01 de 2.000 emanada de la Asamblea Departamental de La Guajira, por las razones anotadas en la motivación antecedente.
2. Notifíquese el contenido de este fallo al señor Gobernador del Departamento de La Guajira, al señor P. de la Asamblea Departamental y al señor Agente del Ministerio Público ante esta corporación.
[…]”.
ANTECEDENTES
1. La demanda
Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el señor I.A.P.C. presentó demanda contra el Departamento de La Guajira en la que formuló las siguientes
2. Pretensiones
“PRIMERA: Que se declare que es nulo el artículo noveno de la Ordenanza No. 001 del 27 de marzo de 2000, expedida por la Asamblea del departamento de La Guajira, por la cual se creó el municipio de Albania, y se dictan otras disposiciones pertinentes, cuyo tenor es como sigue:
[…]
ARTÍCULO 9º. Al municipio de Maicao, le corresponde el 70% y a Albania el 30% de los yacimientos de la reserva carbonífera”.
SEGUNDA: Una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique al señor G.d.D.. de La Guajira, y a la Asamblea Departamental de La Guajira, que profirieron el acto administrativo complejo, para los efectos legales consiguientes”.
3. Hechos
En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:
El apoderado del demandante sostuvo que mediante Ordenanza 001 de marzo veintisiete (27) de 2000, artículo 1º, la Asamblea de La Guajira creó el municipio de Albania.
Agregó que el artículo 2º dispuso que una vez en funcionamiento, el municipio procederá al deslinde, amojonamiento y elaboración y publicación del mapa oficial, según los linderos preliminares que señaló respecto a las localidades de Maicao, Riohacha, H. y la República de Venezuela.
Reveló que mediante acta de deslinde de agosto once (11) de 2000 fue hecha la descripción de los límites entre Maicao y Albania, que después serán definitivos cuando sean ratificados conforme a la ley.
Añadió que a través de oficio de octubre diecinueve (19) del mismo año, el director del Instituto Geográfico A.C. remitió al gobernador de La Guajira el proyecto de ordenanza que precisó y ratificó los límites del nuevo municipio, para que fuera presentado a la Asamblea, en el cual anotó que quedaba integrado por el área geográfica del antiguo corregimiento de Albania y que no tenía disputa territorial con los municipios vecinos.
Indicó que el artículo 9º del acto parcialmente acusado determinó que al municipio de Maicao le corresponde el 70 por ciento y a Albania el 30 por ciento de los yacimientos de la reserva carbonífera.
Subrayó que mediante Resolución 125003 de noviembre quince (15) de 2000, el Ministerio de Minas decidió los porcentajes de participación que corresponde a cada localidad en el área del yacimiento perteneciente al contrato 001976, hoy a la Compañía Carbones del Cerrejón, así: Albania 41.98 por ciento, Hatonuevo 10.71 por ciento, B. 41.22 por ciento y Maicao 6.09 por ciento.
Aseguró que el porcentaje asignado al municipio de Maicao fue confirmado por el organismo al resolver los recursos de reposición y queja interpuestos por la alcaldesa de esa localidad contra dicho acto.
Destacó que en oficio de febrero veintiuno (21) de 2006 dirigido al secretario de hacienda de Albania, el director de fiscalización y ordenamiento minero del Instituto Colombiano de Geología y Minería remitió un cuadro analítico sobre la participación porcentual en la distribución de regalías y señaló que la proporción obedece al artículo 9º de la Ordenanza 001 de 2000.
Manifestó que en comunicación enviada a dos (2) diputados de la Asamblea de La Guajira, el subdirector de geografía y cartografía del Instituto A.C. incluyó el cálculo del porcentaje de los yacimientos del contrato 001976 para Maicao y Albania e indicó que no es posible hacerlo dentro de la delimitación hecha en el artículo 2º del acto acusado.
4. Fundamentos de derecho
El apoderado del actor advirtió que en el artículo 9º del acto parcialmente acusado, la Asamblea de La Guajira distribuyó las reservas carboníferas entre los municipios de Maicao y Albania, sin competencia para tales efectos.
Consideró que la competencia para la distribución de los recursos provenientes de la explotación de los yacimientos ubicados en dichas localidades del departamento corresponde exclusivamente al Estado.
Explicó que las reservas carboníferas están localizadas en el sitio en el que la naturaleza lo dispuso, por lo cual no puede cambiarse su ubicación ni disponer de tales recursos mediante actos de carácter administrativo.
Agregó que el artículo demandado impide al municipio de Albania desarrollar las funciones que le son propias según el artículo 311 de la Constitución, pues le cercenó las regalías a que tiene derecho por la participación de los yacimientos en su territorio.
Cuestionó que la Asamblea haya distribuido los yacimientos de carbón sin que el departamento sea su propietario, ya que dicha titularidad le corresponde al Estado por mandato del artículo 332 de la Constitución.
Respaldo esta afirmación en varias consideraciones hechas por la Corte Constitucional en sentencias dictadas sobre el alcance del artículo 332 de la Carta y el derecho de participación de las entidades territoriales en las regalías.
Aseguró que las regalías gravitan sobre la explotación de recursos naturales de propiedad del Estado, no tienen naturaleza tributaria y la participación de los entes territoriales no representa cesión de rentas nacionales.
Estimó que al ser claro que según el artículo 332 de la Constitución el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, la discusión sobre la diferencia entre Nación y Estado es irrelevante para estos efectos.
Destacó que la citada norma superior fue desconocida por el acto parcialmente acusado, pues el departamento de La Guajira no es dueño del subsuelo, de los recursos naturales no renovables ni de los yacimientos mineros.
Indicó que el artículo 360 de la Constitución también fue violado porque reservó a las leyes las condiciones para la explotación de los recursos no renovables y los derechos de las entidades territoriales.
Insistió en que en virtud del artículo 71 numeral 2º del Decreto Ley 1222 de 1986, la Asamblea de La Guajira no podía inmiscuirse en asuntos como aquel regulado en el artículo 9º de la Ordenanza 001 de 2000 por falta de competencia.
Añadió que fue desconocido el artículo 28 de la Ley 141 de 1994 porque la corporación no podía disponer de los yacimientos, cuya propiedad corresponde al Estado con carácter inalienable e imprescriptible, según los artículos 5º, 6º y 7º de la Ley 685 de 2001.
Concluyó que la Asamblea incurrió en la prohibición de tratar temas que están vedados a dicha corporación, ya que el artículo 8º de la Ley 756 de 2002 estableció que cuando el recurso esté ubicado en dos (2) o más entidades territoriales, la distribución de las regalías y compensaciones debe hacerse en los términos de la Ley 141 de 1994 y de acuerdo con la participación de cada uno.
5. Contestación de la demanda
5.1. Departamento de La Guajira
Por intermedio del jefe (e) de la oficina asesora jurídica, señaló que la administración seccional presentó ante la Asamblea un proyecto tendiente a ratificar unos límites previamente establecidos mediante la Ordenanza 001 de 2000, que creó el municipio de Albania.
Agregó que el artículo 2º de dicho acto fijó preliminarmente los límites entre las localidades de Maicao y Albania y subrayó que a las asambleas departamentales corresponde constitucional y legalmente la creación de municipios y la determinación de los límites.
Aseguró que el artículo 9º de la Ordenanza 001 de 2000 nada tiene que ver con aquel que señaló los límites entre ambas entidades territoriales, “[…] máxime cuando esta disposición se encuentra disponiendo aspectos distintos a los señalados por el artículo segundo que hace referencia […] a los límites entre los municipios en cita”.
5.2. Municipio de Maicao
Por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y resaltó que las asambleas departamentales deben ejercer sus funciones cumpliendo fielmente la Constitución, las leyes y sus propias ordenanzas.
Destacó que esas corporaciones tienen la facultad para crear y suprimir municipios, agregar o segregar territorios municipales y fijar los límites entre los distritos, según los artículos 300 de la Carta Política, 6º y 62 del Decreto 1222 de 1986 y 8º, 10º, 15 y 16 de la Ley 136 de 1994. Hizo alusión a las reglas establecidas en los artículos veinte (20) a veintiséis (26) del Decreto 1333 de 1986 para el deslinde y amojonamiento entre municipios.
Propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda porque la ordenanza mediante la cual fue creado el municipio de Albania y el referendo aprobatorio integran un acto administrativo complejo en cuya formación concurrieron diversas voluntades, como el gobernador de la Guajira y los ciudadanos que votaron afirmativamente el citado mecanismo de participación democrática, por lo cual estimó que ambos actos debieron ser...
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