Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00450-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Agosto de 2018
| Fecha | 02 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 25000-23-24-000-2011-00450-01
Actor : PROACTIVA DOÑA J UANA E.S.P. S.A
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIO S PÚBLICOS DOMICILIARIOS - SSPD
Referencia : Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de Segunda Instancia
La Sala resuelve el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante, P.D.J.E.S. -en adelante P.D.J.-, contra la sentencia del 7 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que (i) declaró no probada la excepción de indebida representación propuesta por la demandada y (ii) denegó las pretensiones de la demanda instaurada contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD en lo sucesivo-.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
P.D.J., por medio de apoderado, y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -en adelante C.C.A.- presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de que se declarara la nulidad de las resoluciones proferidas por la SSPD,que le impusieron una sanción de COP$200.000.000, por la violación al numeral 5 del artículo 10 del Decreto 838 del 23 de marzo de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley 142 de 1994.
Al respecto, formuló las siguientes pretensiones:
“ 1.- Declarar la nulidad de la Resolución No. SSPD-20094400044385 de 25 de septiembre de 2009 `Por la cual se impone una sanción' dentro de un procedimiento administrativo sancionatorio radicado como expediente No. 2009440350600098E y en la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios declara previas consideraciones que el prestador de servicios públicos de aseo en actividad de disposición final ha incumplido normas técnicas, concretamente violación del numeral 5º del artículo 10 del Decreto 838 del 23 de marzo de 2005 en concordancia con lo establecido en el artículo 136 de la Ley 142 de 1994, y dosifica la multa en DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS.
2. Declarar la nulidad de la Resolución No. SSPD-20104400010315 de 05 de abril de 2010, `Por la cual se resuelve un recurso de reposición'. Recurso de Reposición presentado oportunamente por mi representada.
3. A título de restablecimiento del derecho , condenar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios., al pago de los perjuicios irrogados a P.D.J.E.S., con ocasión de la expedición de las Resoluciones anteriormente citadas, vale decir, en primer lugar, a la restitución de la suma de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($200.000.000), o la suma que haya cancelado la empresa P.D.J.E.S., a esa Superintendencia.
4. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD- al pago de los intereses moratorios que genere la suma precedentemente indicada, liquidados a la tasa establecida por la Superintendencia Financiera para establecer el límite de usura.
5. Ordenar que la condena de que tratan las pretensiones No. 3 y 4, se ajuste en su valor, tomando como base el índice de precios al consumidor como lo indica expresamente el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, y a su vez, se ordene el pago del interés moratorio respecto de las sumas que resultaren de las condenas ejecutoriadas hasta la fecha del pago efectivo.
6. Que a la sentencia que ponga fin a este proceso se le dé cumplimiento por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios dentro del término establecido en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. Así como al pago de las costas del proceso.
7. Condenar en costas y agencias en derecho a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. -SSPD-.”
Del análisis de la demanda, así como de los demás elementos obrantes en el expediente, la Sala puede extraer los siguientes hechos relevantes:
P.D.J. es prestadora del servicio público domiciliario de aseo, en la actividad de disposición final (administración, operación y mantenimiento del R.S.D.J.) desde el 8 de marzo de 2000, en virtud del contrato de Concesión No. C-11 del 7 de marzo de 2000, y según consta en el registro único de prestadores de servicios públicos llevados por la SSPD.
Mediante memorando No. 20084300116863 del 31 de diciembre de 2008, la Directora Técnica de Aseo de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo le solicitó a la Directora de Investigaciones de la misma Superintendencia Delegada que investigara a la sociedad demandante por no cubrir de manera adecuada los residuos sólidos que recibe el relleno sanitario D.J. de la ciudad de Bogotá (violación del numeral 5 del artículo 10 del Decreto 838 de 2005).
Con fundamento en algunos documentos recaudados y en una visita realizada al relleno sanitario, la Dirección de Investigaciones de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo inició en contra de P.D.J. la investigación por la presunta violación del numeral 5 del artículo 10 del Decreto 838 de 2005. Agregó que el pliego de cargos fue notificado el 5 de junio de 2009 y respondido oportunamente.
Indicó que la SSPD, mediante la Resolución No. SSPD-20094400044385 del 25 de septiembre de 2009, resolvió, previo análisis de los argumentos de descargos, imponer una multa de COP$200.000.000 a P.D.J. porque consideró probada la conducta de no cubrir de manera adecuada los residuos sólidos que recibe el relleno sanitario. Que, adicionalmente, ordenó al representante legal de la demandada que presentara ante la Dirección Técnica de Gestión de Aseo de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo de la SSPD, un plan de acciones concretas y un cronograma preciso que permita cumplir a cabalidad con las normas que establecen la forma de ejecutar la actividad complementaria de disposición final de los residuos sólidos dentro del R.S.D.J., en lo que a la cobertura temporal se refiere, acorde con las disposiciones legales y con la técnica adecuada.
Que, inconforme, presentó recurso de reposición, en el que solicitó la revocatoria tanto de la sanción pecuniaria, como de la formulación del plan de acciones, por cuanto el contrato de operaciones había terminado el 8 de octubre de 2009. Que, no obstante, los argumentos de la recurrente fueron desestimados parcialmente, mediante la Resolución No. SSPD-20104400010315 del 5 de abril de 2010, por la que se resolvió confirmar la multa y revocar la orden de presentación del plan de acciones concretas.
La actora dijo que los actos demandados violaron lo dispuesto en los artículos 3, 6, 9, 29, 49, 79, 123, 209 y 366 de la CP; en el artículo 6 del CPC y en el Decreto 838 de 2005.
Como sustento de las pretensiones de nulidad, la parte demandante explicó el alcance del concepto de la violación en tres cargos por desviación de poder, por transgresión a las normas superiores y por falsa motivación, que a continuación se resumen:
1.3.1. De la desviación de poder
La Sala advierte que la demandante, en este cargo, se limitó a definir en qué consistía la desviación de poder. A continuación, manifestó que siempre hubo diligencia por parte de P.D.J. en el cumplimiento del contrato y, en especial, con el tema de la cobertura diaria.
Advirtió que el contrato de manejo de residuos se suscribió en el año 2000 y que la norma en la que se fundó la SSPD para aplicar la sanción es de 2005 (Decreto 838) y agregó que, en todo caso, la cobertura se ajustó a las técnicas implementadas para la vigencia del contrato mismo.
Sostuvo que el hecho por el cual se impuso la multa a P.D.J. no se encuadra dentro de una conducta expresamente reprochada por la norma presuntamente violada, pues esta (Decreto 838) es una norma de planeación para los entes territoriales, creada para reglamentar contratos con terceros y dijo que la misma no encuadra en los respectivos reglamentos de los rellenos sanitarios, así como tampoco encaja en el concepto de falla en la prestación del servicio.
Indicó que la conducta presuntamente imputada como violatoria de normas legales (Decreto 838 artículo 10 numeral 5), en lo que respecta al cubrimiento diario de residuos, adoleció de una prueba técnica que llevara a esa entidad de vigilancia a adquirir una convicción plena de esa presunta violación, pues no se puede, por un informe que no es un dictamen pericial, señalar que el cubrimiento diario de residuos no se hace con una técnica idónea, y mucho menos después de nueve años de ejecución del contrato.
Que tampoco hubo quejas de los usuarios o suscriptores de aseo por fallas en el servicio ni de la entidad contratante, por lo que no es lógico que se atribuya a P.D.J. responsabilidades porque el tipo de cobertura temporal empleada y las zonas descubiertas estaban permitiendo el ingreso de agua lluvia al interior de las zonas de confinamiento del relleno, lo que generó un importante impacto en la producción de lixiviados y en su posterior tratamiento.
Insistió en que el operador se ajustó al manual de operaciones en lo que tuvo que ver con la cobertura diaria de polietileno de baja textura, por tratarse de la técnica mejor sustentada en estudios especializados y no en material arcilloso que afectaría el flujo normal de los gases y lixiviados, aumentaría la presión de poros y la disminución del factor de seguridad en la estabilidad.
Dijo que la interventoría del contrato, en el informe rendido el 16 de junio de 2009, señaló que el componente de la cobertura temporal y la reposición de la misma estaban en completo cumplimiento. Que, precisamente, lo que el interventor indicaba era que, para el 28 de agosto de 2008, la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba