Sentencia nº 52001-23-33-000-2014-00003-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Julio de 2018
| Fecha | 12 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente : OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 52001-23-33-000-2014- 00003 - 01 (AP )
Actor : HAR O.R.R.M. Y OTROS
Demandado : MUNICIPIO DE PASTO Y OTROS
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación formulado por la parte actora y el apoderado de los coadyuvantes en contra de la sentencia del 24 de junio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariñoque negó las pretensiones de la acción popular.
SÍNTESIS DEL CASO
Los señores H.R.R.M., L.D.O., Y.N.C.H. y V.L.I.G.V., habitantes del Municipio de Pasto, presentaron acción popular por considerar que la licencia de intevención y/o ocupación del espacio público otorgada a la empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP. para extender redes de gas domiciliario desconoció el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio, principalmente lo señalado en los artículos 127 a 130, que contemplan la existencia de amenazas antrópicas, de tipo socavones, los cuales se deben considerar como un grave riesgo, y que además dicha licencia no tuvo en cuenta el mapa de riesgo volcánico y el alto nivel de sismicidad de la ciudad.
En atención a lo dicho consideran que el Municipio de Pasto, la Empresa de Servicios Públicos Alcanos de Colombia S.A. ESP y la Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG), han vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los usuarios y consumidores contemplados en los literales b, g, l y n del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN
2.1. La acción popular fue presentada el día 19 de diciembre de 2013 y admitida por auto del 4 de febrero del 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el cual se ordenó notificar a la Comisión Reguladora de Energía y Gas, al Municipio de Pasto, a la Empresa de Servicios Públicos Alcanos de Colombia S.A. ESP., a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación. Allí se negó la solicitud de medida cautelar de la parte actora.
2.2. La Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG), luego de precisar la naturaleza jurídica de esa entidad, se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no es la entidad encargada de resolver los conflictos que surjan como consecuencia de las autorizaciones que para ocupar o intervenir el espacio público se otorguen a las empresas de servicios públicos domiciliarios por parte de las entidades territoriales, por tratarse de un asunto de su exclusiva competencia, sin perjuicio de las atribuciones que para resolver recursos de apelación le ha asignado la Ley 142 de 1994, respecto de temas que se relacionen con la construcción y operación de redes para la prestación de los servicios públicos que regula la precitada ley.
2.3. Por su parte, el Municipio de Pasto,luego de citar jurisprudencia de esta Corporación en relación con la prestación de servicios públicos domiciliarios y la competencia de las entidades territoriales respecto de la administración del espacio público, manifestó que en el trámite de la solicitud de obtención de licencia de intervención y/o ocupación presentada por la empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP. observó la normatividad sobre la materia y realizó el estudio de factibilidad, técnico, ambiental y de impacto urbano, y verificó el cumplimiento de los requisitos legales correspondientes, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial y el Decreto 564 de 2006, vigente para la época, garantizando que no se vulneraron normas de prevención de desastres. Propuso como excepciones la inexistencia de vulneración a los derechos e intereses colectivos, hecho de un tercero e indebida escogencia de la acción.
2.4. La empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP. se opuso a las pretensiones de los accionantes en tanto consideró que el trámite administrativo de expedición de la licencia de intervención y ocupación del espacio público que le fue concedida respetó el marco normativo que regula la materia, así como los requerimientos técnicos de construcción de las redes de distribución; y en consecuencia, propuso como excepciones la ausencia de violación de los derechos colectivos invocados, improcedencia de la acción popular, ineptitud de la demanda y falta de requisito de procedibilidad, indicando que la sociedad no ha vulnerado derecho colectivo alguno y que la licencia expedida a la empresa se realizó bajo criterios puramente técnicos, jurídicos, estructurales y arquitectónicos, los que corresponden a las normas urbanísticas de carácter municipal y nacional.
2.5. Mediante escrito radicado en el Tribunal Administrativo de Nariño el 24 de mayo de 2014, los señores F.M.O.A. y Á.Q.G. presentaron solicitud de coadyuvancia, la cual fue admitida mediante Auto del Tribunal de fecha 11 de junio de 2014.
2.6. El 28 de julio de 2015, los señores S.H.I. y F..R.Ñ., a través de apoderado, intervinieron en el proceso como coadyuvantes, calidad que les fue reconocida mediante Auto del 29 de julio de 2014.
2.7. El 29 de julio de 2014 se llevó a cabo la Audiencia de Pacto de cumplimiento, la cual se suspendió y fue reanudada el 29 de septiembre de 2014, declarándose fallida al no existir fórmula de arreglo.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Nariño,mediante providencia del 24 de junio de 2016, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los supuestos fácticos que sustentaban las pretensiones no fueron demostrados, y por el contrario se acreditó que las licencias y permisos se otorgaron en el marco de la ley.
Igualmente el Tribunal realizó un análisis de la posible vulneración de los derechos colectivos alegados basado en antecedentes jurisprudenciales, para concluir que en el caso objeto de análisis no se logró demostrar que los fundamentos fácticos expuestos por los actores vulneraran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad pública, al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y tampoco el relacionado con los derechos de los usuarios y consumidores, en consideración a que no se probó que por la ubicación en zona de alto riesgo sísmico del Municipio de Pasto se impida el desarrollo del proyecto autorizado mediante Resolución 0438 de 13 de noviembre de 2012, al no encontrarse infracción del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto o de las normas técnicas y jurídicas relacionadas con las construcciones destinadas a la prestación de servicios básicos.
También se refirió a la improcedencia de analizar la legalidad de actos administrativos en procesos adelantados en ejercicio de la acción popular, sosteniendo que, para resolver los reparos constitucionales o legales sobre la concesión de las licencias, el demandante debió acudir a otro medio de control para controvertir dichas decisiones.
RECURSO DE APELACIÓN
4.1.El apoderado de los coadyuvantes S.H.I. y F.R.Ñ. interpuso recurso de apelación contra el fallo del 24 de junio de 2016, en el que solicitó revocar la sentencia impugnada y en su lugar reconocer la existencia de las vulneraciones de los derechos e intereses colectivos.
Los argumentos del recurrente se centran en manifestar que el fallo desconoció los principios y fundamentos de la acción popular, pues con el actuar de los demandados se vulneraron los derechos colectivos. Manifestó que la moralidad administrativa se vio conculcada con la expedición de la Resolución 438 de 2012, toda vez que a través de ésta se otorgó un permiso a la empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP., para construir la infraestructura de las redes de gas domiciliario sin contar con los respectivos permisos de planeación, uso de espacio público y régimen tarifario, vulnerando con esta conducta los artículos 22 y 26 de la Ley 142 de 1994.
También expresó que el derecho a la seguridad y salubridad públicas se vulneraron porque la intervención en el espacio público se realizó sin la debida planeación y estudios, lo cual podría generar desastres antrópicos, es decir, aquellos atribuibles a causas humanas o accidentes industriales, conducta que, a su juicio, también representa una vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en el entendido que se desconocieron normas del Plan de Ordenamiento Territorial en las cuales se contemplan zonas de alto riesgo por la existecia de socavones para la instalación de redes de gas domiciliario, circunstancia que debió tenerse en cuenta dado el mapa de riesgo volcánico de la ciudad.
En relación a la violación de los derechos de consumidores y usuarios afirmó que la implementación de las redes se hizo sin la debida planeación y estudios de intervención del espacio público, desconociendo que el Municipio de Pasto, según el Servicio Geológico Colombiano, tiene una clasificación de zonas de amenaza volcánica baja, media y alta, por la influencia del V.G..
En el recurso también se argumentó que la decisión no tuvo en cuenta el carácter preventivo y restitutivo de la acción popular, por cuanto las pretensiones de la misma están orientadas a obtener el cese de la amenaza o vulneración, y al negar la existencia del peligro, como lo hizo el Tribunal de instancia, está permitiendo que el mismo continúe vigente.
Por último, se refirió al punto del estudio de legalidad de los actos administrativos que autorizaron a la empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP. para la instalación de redes de gas, sosteniendo que no está de acuerdo con la posición del Tribunal cuando indicó que debió acudirse a otro medio de control, puesto que si bien es cierto los accionantes no señalaron de manera expresa en las pretensiones de la...
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