Sentencia nº 11001-03-24-000-2012-00076-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Septiembre de 2018
| Fecha | 27 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00076-00
Actor: I.S.O.B.
Demandado : CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA
Referencia: COMPETENCIAS DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES PARA REGLAMENTA R USOS DEL SUELO - COSA JUZGADA.
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad presentó la señora I.S.O.B., actuando en nombre propio, contra el Acuerdo 026 de 13 de noviembre de 2007, mediante el cual se adoptan los usos del suelo establecidos en el Plan de Ordenación y Manejo de la cuenca hidrográfica Río Coello y se dictan otras disposiciones, expedido por la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima.
I-. ANTECEDENTES
I.1. La demanda
La señora I.S.O.B., mediante escrito radicado ante la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, en contra de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - en adelante Cortolima, con miras a obtener las siguientes declaraciones:
«Solicito al Honorable Consejo de Estado declarar la nulidad del Acuerdo No. 026 del 13 de septiembre de 2007, proferido por CORTOLIMA, “por medio del cual se adoptan los usos del suelo establecidos en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Mayor del Río Coello (Zonificación ambiental y económica) y se dictan otras disposiciones”, específicamente en sus artículos 31, numerales 1, 2, 3, 4 , 5; 32, numerales 1 y 2; 39; 40, 41, 42, 44, numerales 1, 2,3; 45, 47, 48, 49, numerales 3 y 4; y el artículo 50, en cuanto prohíben la actividad minera en varias áreas de la Cuenca Hidrográfica Mayor del Río Coello, sin que CORTOLIMA tenga competencia constitucional y legal para ello».
I.2. Los hechos
La señora I.S.O.B. adujo que mediante Acuerdo 032 de 9 de noviembre de 2006, Cortolima adoptó el Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuenca Hidrográfica Mayor del Río Coello, con ocasión del cual expidió, posteriormente, el Acuerdo 026 de 13 de noviembre de 2007 en el sentido de adoptar los usos del suelo establecidos en dicho plan de manejo y, en consecuencia, prohibir la actividad minera en algunas áreas de la Cuenca.
I.3. Los fundamentos de derecho y el concepto de violación
La parte actora manifestó que al expedir el acto administrativa acusado, la entidad demandada incurrió en la transgresión de los artículos 121, 333 y 360 de la Constitución Política; los artículos 34 y 37 de la Ley 685 de 2001,el primero de ellos modificado por la Ley 1382 de 2010; el artículo 210 del Decreto Ley 2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente); el artículo 5, numeral 18, y el artículo 31, numerales 16 y 31 de la Ley 685 de 1993; y los artículos 59 y 84 del Código Contencioso Administrativo.
En tal sentido, sostuvo que no le era dable a Cortolima ampliar las zonas de exclusión de actividad minera previstas en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, comoquiera que de acuerdo con lo establecido en los artículos 333 y 360 de la Constitución Políticas, dicho asunto compete exclusivamente al legislador.
Adujo que, acorde con la reserva legal contenida en los preceptos constitucionales en mención, el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 estableció la prohibición de crear por vía diferente a la norma legal, zonas de exclusión minera distintas a las fijadas en los artículos 34 y 35 de la citada ley.
Indicó que la entidad demandada “prohibió de manera absoluta la actividad minera en zonas en las que el legislador expresamente habilitó el ejercicio de esta actividad, como sucede con las áreas de Reservas Forestales, en las que se permiten [dichas labores] previa sustracción del área correspondiente por parte de la autoridad ambiental”.
Así mismo, adujo que la prohibición contenida en el acto acusado recae sobre una zona de reserva forestal de carácter nacional, circuntancia que además de implicar el desconocimiento de la facultad atribuida expresamente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, supone la usurpación de sus competencias en lo atinente a la sustracción de áreas de la zona de reserva con el objeto de permitir labores de minería.
De otro lado, argumentó que el acto acusado incurrió, en falsa motivación, pues “no es cierto que las normas alegadas por CORTOLIMA en la parte considerativa del Acuerdo No. 026 de 2007, la faculten para establecer zonas prohibidas para el uso de la minería”
Expuso que el artículo 31, numerales 16 y 18 de la Ley 99 de 1993, atribuye a las Corporaciones Autónomas Regionales competencia para para reservar, alinderar y administrar las reservas forestales, así como para trazar el conjunto objetivos, metas y estrategias requeridas para orientar y administrar la respectiva cuenca hidrográfica; sin embargo, tales preceptos no la facultan para prohibir la actividad minera en las áreas que hacen parte de la misma, asunto que, reiteró, está atribuido constitucionalmente al legislador.
II.- ACTUACIONES DE LAS ENTIDADES VINCULADAS AL PROCESO
INTERVENCIÓN DE LA CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA. El apoderado judicial de la entidad en el escrito contentivo de la contestación de la demanda manifestando que la parte actora no precisó la norma que otorga competencia exclusiva al legislador para prohibir la actividad minera, circunstancia en virtud de la cual consideró que se trata de “ cargo vago, general […] sin desarrollo ” .
Adujo que la demandante invoca como vulnerada una norma que se encuentra derogada, toda vez que la Ley 1382 de 2010, en cuyo artículo 3º se modificó el artículo 34 de la Ley 685, fue declarada inexequible, decisión que, en su criterio “no revive automáticamente, la disposición que había derogado, es decir [el referido artículo 34]”.
De otro lado, solicitó desestimar el cargo atinente a la vulneración del artículo 35 de la citada Ley 685, comoquiera que “no hay argumentación que confronte la norma demandada con la citada”.
En relación con la presunta transgresión del artículo 37 ibídem, adujo que conforme a la interpretación que de tal precepto ha realizado la Corte Constitucional, las zonas excluidas de la actividad minera no se circunscriben a las establecidas en la Ley 685, sino que las autoridades ambientales pueden excluir otras áreas.
Expuso que las atribuciones invocadas por CORTOLIMA en el acto acusado, se fundan en la competencia que le asiste para regular el uso del suelo, misma que se encuentra prevista en el artículo 31, numeral 16 de la Ley 99.
En ese orden de ideas, sostuvo que la Corte Constitucional ha afirmado la interdependencia ente autoridades y competencias ambientales, mismas que en materia de prohibición de actividades mineras deben armonizarse, puesto que, en su criterio, la atribución de las Corporaciones Autónomas Regionales para delimitar zonas exclusivas de minería, no solo es una competencia legal, sino un imperativo constitucional.
Con fundamento en los argumentos antes expuestos, aseguró que contrario a lo afirmado en el libelo demandatorio, Cortolima no usurpó competencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, puesto que el acto administrativo cuya legalidad se cuestiona, es el resultado del pleno ejercicio de su atribuciones.
III-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Mediante auto de 26 de noviembre de 2012, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, vencido el plazo la parte actora y demandada guardaron silencio.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público, en concepto número 00037 de 8 de abril de 2016, sostuvo que acto administrativo está viciado de nulidad y, en esa medida las pretensiones de la demanda está llamadas a prosperar.
Afirmó que, del análisis del acto acusado se advierte la infracción de los artículos 333 y 360 de la Constitución Política, pues “en ninguno de los apartes constitucionales y legales [se observa], que una Corporación Autónoma Regional pueda regular la prohibición en temas ambientales, teniendo en cuenta que solo tienen función de reservar, alinderar y administrar, y no de prohibir, puesto que es la ley quien determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables […]”.
En tal sentido, advirtió que “cuando expresamente el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, enuncia que con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zona del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería”.
Indicó que, aunque corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijar las políticas ambientales, así como reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema Nacional de Parques Naturales y las reservas forestales nacionales, la declaratoria de inexequilibilidad de la Ley 1382, le impide sustraer dichas áreas de explotación, de manera que “ni el ejecutivo ni las Corporaciones Autónomas Regionales, tienen la competencia para prohibir la extracción de recursos no renovables en sus jurisdicciones”.
Adujo que, por expreso mandato de los preceptos constitucionales, la facultad para prohibir actividades relacionadas con el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, está radicada en el legislador, en virtud de lo cual es claro que la entidad demandada carecía de competencia para expedir el acto administrativo cuya nulidad se pretende.
Por último, aseguró que el cargo atinente a la falsa motivación tiene vocación de prosperar, “toda vez que el...
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