Auto nº 11001-03-15-000-2002-01224-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - Sala Especial de Revisión, de 19 de Septiembre de 2018
| Fecha | 19 Septiembre 2018 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA SIETE ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejera p onente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO
Bogotá D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-01224- 01 (S)
Actor: A.N.L.
Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA
La Sala procede a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 24 de enero de 2002 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la sentencia aprobada el 20 de marzo de 2001 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
El 27 de abril de 1999, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor A.N.L. presentó demanda contra el departamento del Tolima (fls. 1 a 22, c. 1), a fin de que se declarara la nulidad del oficio n.° 0128 del 30 de marzo de 1999, mediante el cual ese ente territorial le negó el pago de una prima técnica y, a título de restablecimiento, se ordenara el pago de la prestación.
Para sustentar sus pretensiones, indicó que, mediante el Decreto 741 proferido el 15 de mayo de 1992, el departamento del Tolima le reconoció el derecho al pago de la prima técnica fijada en el artículo 49 del Decreto 735 de 1990 expedido por la misma entidad, equivalente al 50% de su sueldo básico, en razón del cargo que ocupaba en el nivel profesional en la administración departamental, desde el 30 de marzo del mismo año.
Señaló que a partir del 1° de enero de 1996, la entidad demandada suspendió, “de manera unilateral” (fl. 13, c. 1), el pago de la prestación económica aludida, en cumplimiento de la Ordenanza n.° 88 de 1995, que dispuso la derogatoria de todas las primas técnicas vigentes hasta esa fecha (artículo 1, parágrafo 3) y creó una equivalente al 10% de la asignación básica mensual.
Por lo anterior, el 2 de febrero de 1999 el actor solicitó ante el departamento del Tolima que le continuara pagando la prima técnica prevista en el Decreto 735 de 1990, reconocida a su favor por medio del Decreto 741 de 1992, solicitud que fue rechazada por la entidad mediante oficio n.° 0128 del 30 de marzo del mismo año, con fundamento en lo dispuesto para el efecto en la Ordenanza n.° 88 de 1995 que derogó la prestación.
En su criterio, la suspensión referida vulnera los artículos 6, 53, 121, 122, 123 y 125 de la Constitución Política, y 2 de la Ley 4 de 1992 por la cual se fijó el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, pues “afect[ó] los derechos subjetivos adquiridos con justo título, como lo fueron las primas técnicas reconocidas mediante decreto del gobernador” (fl. 15, c. 1).
2. Oposición a la demanda
Mediante auto proferido el 3 de junio de 1999, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima admitió la demanda y ordenó su notificación al ente territorial demandado (fls. 25 a 27, c. 1).
En escrito presentado el 12 de enero de 2000, el departamento del T. contestó la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones (fls. 35 a 53, c. 1).
Para el efecto, aseguró que el salario devengado por el demandante a partir del 1° de enero de 1996 “lleva intrínseco (…) el equivalente [del] porcentaje de [la] prima técnica” (fl. 48, c. 1), por lo que el servidor pasó de percibir en 1995, por concepto de salario y prima técnica, la suma de $385.300 más $192.650, respectivamente, a devengar en 1996 la suma de $800.000 por “la unificación de los haberes en un solo rubro” (fl. 48, c. 1).
De otro lado, señaló que la Ordenanza n.° 88 de 1995, por la cual se suprimió el pago de la prima técnica reconocida al actor en el Decreto 741, de 1992, buscó eliminar “el exceso gubernamental” (fl. 41, c. 1), consistente en la expedición “de actos administrativos por medio de los cuales se regula y asigna una prima técnica (…)” (fl. 38, c. 1) pues, de acuerdo con la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la competencia exclusiva para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos le fue asignada al Congreso de la República.
Al respecto, precisó que, mediante sentencia del 19 de marzo de 1998, el Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Ley 1661 de 1991”, que otorgaba facultades a los gobernadores y alcaldes para adoptar los mecanismos necesarios a fin de dar aplicación al régimen de prima técnica a los servidores de su jurisdicción, porque su expedición excedió los límites de la potestad reglamentaria, en la medida en que el Decreto 1661 de 1991 estableció que la prima técnica se aplica única y exclusivamente a las entidades descentralizadas del orden nacional y no mencionó a los entes territoriales. En consecuencia, “[n]o resulta lógico entonces, que al paso que el máximo tribunal de lo contencioso administrativo declara la nulidad de disposiciones que emite el ejecutivo, argumentado la extralimitación de las facultades transferidas, se avala la presunción de legalidad de los actos frente a los cuales se invoca la inaplicación, cuando carecen de un fundamento constitucional o legal, que les permita conservar la presunción de legalidad con que se visten” (fl. 43, c. 1).
De este modo, a su juicio, tanto el Decreto 741, proferido el 15 de mayo de 1992, por el cual el departamento del Tolima reconoció a favor del demandante el pago de una prima técnica equivalente al 50% de su sueldo básico, como el artículo 49 del Decreto 735 de 1990 que creó esa prestación económica, son inconstitucionales y, por tanto, en virtud del artículo 4 superior, no deben ser aplicados. De esto se sigue que, “en ningún momento le ha asistido derecho legal al actor para reclamar la prima técnica que considera se ha dejado de cancelar, toda vez que al ser inconstitucionales los actos administrativos que se han proferido para regular dicho reconocimiento en las entidades territoriales, no puede entonces predicarse el desconocimiento de derecho adquirido alguno, pues lo normado (sic) debe ser inaplicado, e igual suerte ha de correr el derecho pretendido, con fundamento en esos decretos o leyes que regulan la materia” (fl. 46, c. 1).
Finalmente, afirmó que “los actos administrativos válidos que crean o reconocen derechos constituyen título, el cual es justo, no por ser acto administrativo o por crear o reconocer un derecho, sino por ser legítimo. No podrá predicarse lo mismo del acto administrativo que, por haber nacido viciado de inconstitucionalidad es un acto nulo” (fl. 51, c. 1).
3. Alegatos de conclusión en primera instancia
3.1 El 24 de octubre de 2000, la parte demandada presentó alegatos de conclusión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación (fls. 67 a 72, c. 1).
3.2 Mediante escrito presentado el 31 de octubre del mismo año, la parte actora insistió en las razones indicadas en el libelo para solicitar la nulidad del oficio n.° 0128 del 30 de marzo de 1999, por medio del cual el departamento del T. le negó el pago de la prima técnica reconocida en el Decreto 741 proferido el 15 de mayo de 1992 (fls. 73 a 73, c. 1). Adicionalmente, indicó: “[u]na vez expedido el acto de reconocimiento de la prima técnica, éste goza de presunción de legalidad y su pago solo podrá suspenderse cuando: haya el consentimiento expreso del titular, desaparezcan las causas que le dieron origen o se obtenga su nulidad como consecuencia de un proceso judicial en el cual se demuestre su oposición a la ley o a la Constitución” (fl. 76, c. 1).
4. Concepto del Ministerio Público
El 3 de noviembre de 2000, el Ministerio Público rindió concepto (fls. 77 a 79, c. 1) y afirmó que en un caso similar al presente, la Sección Segunda de esta Corporación acogió las pretensiones de la demanda, de lo que se concluye que en esta oportunidad corresponde aplicar el precedente jurisprudencial.
5. Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 20 de marzo de 2001, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima accedió a las pretensiones (fls. 103 a 108, c. 1), así:
“1.- Declarar no probadas las excepciones formuladas por la entidad demandada.
2.- Decretar la nulidad del oficio n.° 0128 del 30 de marzo de 1999, expedido por el Director del departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos [del departamento del Tolima].
3.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condena al departamento del Tolima a pagar al demandante A.N.L., la prima técnica reconocida mediante Decreto 741 del 15 de mayo de 1994, a partir del 1° de enero de 1996.
4. Las sumas adeudadas deberán ajustarse en su valor, como lo ordena el artículo 17 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula: (…)” (fls. 107 y 108, c. 1).
Para el efecto, en primer lugar, el tribunal adujo que la suspensión del pago de la prima técnica reconocida a favor del actor en el Decreto 741 proferido el 15 de mayo de 1992 por el departamento del Tolima, solo procede si el decreto en mención es declarado nulo, situación que no ha ocurrido.
En segundo lugar, señaló que no es cierto que el salario devengado por el demandante a partir del 1° de enero de 1996 incluya el porcentaje correspondiente a una prima técnica, pues “lo que se hizo fue aplicarle el parágrafo primero del artículo 1° de la Ordenanza 88 de 1995” (fl. 107, c. 1), es decir, sumar la asignación básica mensual, el incremento establecido para 1996 y el 10% por concepto de prima técnica, como lo dispuso la ordenanza señalada.
De esta manera, “se concluye que lo que se ha hecho con el demandante es tomarle la asignación básica, aumentársela en el respectivo año en un diez por ciento y hacerle el incremento que expide para todos los servidores de la entidad...
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