Sentencia nº 25000-23-37-000-2014-00688-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 21 de Febrero de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-37-000-2014-00688-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 21-02-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 21 Febrero 2019 |
| Número de expediente | 25000-23-37-000-2014-00688-01 |
| Normativa aplicada | DECRETO 2677 DE 1971 / DECRETO 1572 DE 1973 / LEY 550 DE 1999 - ARTÍCULO 41 / DECRETO 1260 DE 2000 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 941 DE 2002 - ARTÍCULO 17 / CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 135 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2536 / DECRETO 807 DE 1993 - ARTÍCULO 147 / LEY 788 DE 2000 / LEY 791 DE 2002 / LEY 791 DE 2002 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 777 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 850 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 855 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 863 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 864 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 |
CONMUTACIÓN PENSIONAL - Noción. Se presenta cuando el empleador adquiere obligaciones de índole pensional y luego las sustituye en el sistema de seguridad social o en una aseguradora para que esta las asuma, previo el pago de un capital / CONMUTACIÓN PENSIONAL – Objeto. Es garantizar el reconocimiento y pago de las pensiones / CONMUTACIÓN PENSIONAL - Antecedentes y desarrollo normativo / RENTAS DE CONMUTACIÓN PENSIONAL - Destinación específica / CONMUTACIÓN PENSIONAL - Clases / CONMUTACIÓN PENSIONAL TOTAL O DEFINITIVA - Noción / CONMUTACIÓN PENSIONAL TOTAL O DEFINITIVA - Entidades con las que se puede efectuar / CONMUTACIÓN PENSIONAL PARCIAL - Noción / CONMUTACIÓN PENSIONAL PARCIAL - Constitución de patrimonios autónomos pensionales
La conmutación pensional, por tratarse de rentas que financian las pensiones, hace parte de los recursos del Sistema de Seguridad Social, que por mandato constitucional son de destinación específica. La conmutación pensional tiene antecedentes en los Decretos 2677 de 1971 y 1572 de 1973, en los que fue contemplada como un mecanismo excepcional que permitía al ISS sustituir a las empresas que se encontraban en proceso de cierre o liquidación, en el pago de pensiones legales y convencionales. Posteriormente, la Ley 550 de 1999, que tuvo por objeto establecer un régimen para promover y facilitar la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales, extendió la conmutación total o parcial a todos los casos en que se requiriera la normalización del pasivo pensional, para lograr el pago oportuno de las obligaciones pensionales, sin importar si la empresa estaba en acuerdo de reestructuración. Adicionalmente, permitió que la sustitución se realizará mediante compañías de seguros de vida, fondos de pensiones y patrimonios autónomos, y le otorgó al Gobierno Nacional facultades para reglamentar esta figura. En ejercicio de esa potestad, el ejecutivo expidió el Decreto 1260 de 2000 que en su artículo 4 estableció las distintas formas en que se podía hacer la conmutación pensional total y señaló que esta se podría hacer con el (i) Instituto de Seguros Sociales; (ii) con una compañía de seguros a través de una renta vitalicia; (iii) como un retiro programado administrado por una administradora de fondos de pensiones, y (iv) por los demás mecanismos que señale el Gobierno Nacional de acuerdo con la ley. Luego, con el Decreto 941 de 2002 reguló la conmutación parcial y señaló que esta se podría realizar a través de la constitución de patrimonios autónomos pensionales. En ese contexto, la conmutación pensional se presenta cuando el empleador, particular o estatal, adquiere obligaciones de índole pensional respecto de sus empleados y las sustituye a una entidad del sistema de seguridad social o a una aseguradora para que ésta la asuma, previo el pago de un capital. La conmutación es total y definitiva cuando el empleador se libera integralmente de toda responsabilidad del pago de los pasivos pensionales, y parcial, cuando éste conserva responsabilidad por el pasivo transferido. Para ello, el empleador traslada a una compañía de seguros, o administradoras de pensiones, o al ISS, cierto capital que representa el valor de las obligaciones pensionales, con la finalidad de que dichas entidades se encarguen del pago de la pensión. De esta manera, los recursos que reciben las aseguradoras por este concepto tienen por objeto garantizar el reconocimiento y pago de la pensión.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2677 DE 1971 / DECRETO 1572 DE 1973 / LEY 550 DE 1999 - ARTÍCULO 41 / DECRETO 1260 DE 2000 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 941 DE 2002 - ARTÍCULO 17
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la conmutación pensional se reiteran las sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 17 de marzo y 14 de abril de 2016, radicación 25000-23-37-000-2012-00263-01(20586) y 25000-23-37-000-2012-00433-01(21301), respectivamente, C.J.O.R.R..
COTIZACIONES DEL EMPLEADOR EN LA CONMUTACIÓN PENSIONAL - Naturaleza jurídica. Tienen la connotación de contribución parafiscal / COTIZACIONES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL - Noción y objeto / COTIZACIONES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL - Obligados. Las deben hacer tanto los trabajadores dependientes e independientes como los empleadores / COTIZACIONES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL – Destinación específica / COTIZACIONES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL – Naturaleza jurídica. Constituyen rentas de carácter parafiscal / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – Noción y características / RECURSOS QUE FINANCIAN LA CONMUTACIÓN PENSIONAL - Naturaleza jurídica. Son de naturaleza parafiscal, en tanto están dispuestos para garantizar el servicio de seguridad social en pensiones / RENTAS DE CONMUTACIÓN PENSIONAL - Naturaleza jurídica. Las destinadas a garantizar la cobertura de las pensiones, mediante la protección de las contingencias que afectan a las personas afiliadas o beneficiarias del Sistema de Seguridad Social, hacen parte de los recursos de ese sistema / PRIMAS DE CONMUTACIÓN PENSIONAL MEDIANTE RENTA VITALICIA - Naturaleza jurídica. Constituyen recursos de la seguridad social / PRIMAS DE CONMUTACIÓN PENSIONAL MEDIANTE RENTA VITALICIA - Destinación específica. No se pueden emplear para fines distintos a la seguridad social / DESTINACIÓN ESPECÍFICA DE LOS RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL - Justificación y alcance / DESTINACIÓN ESPECÍFICA DE LOS RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL - Efectos / RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL - Prohibición de gravarlos con tributos. No son materia imponible, por lo que no pueden ser gravados con tributos por ninguna autoridad con facultad impositiva / RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL - Inexistencia de causa legal para gravarlos. Reiteración de jurisprudencia / PRIMAS DE CONMUTACIÓN PENSIONAL - Prohibición de gravarlas con tributos
[L]a conmutación pensional es financiada por el empleador en cumplimiento de su obligación de pago de las pensiones de sus trabajadores en el régimen de seguridad social, por tanto, esas rentas constituyen cotizaciones, que además, tienen la connotación de una contribución parafiscal. Las cotizaciones son recursos que provienen de un gravamen obligatorio que deben hacer tanto los trabajadores dependientes e independientes como los empleadores, con un fin específico que no es otro que beneficiar al grupo de trabajadores para quienes después del cumplimiento de los requisitos fijados por el legislador, pueden obtener una pensión. De tal manera que, son rentas de carácter parafiscal en tanto comportan contribuciones obligatorias de naturaleza pública, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que no ingresan al presupuesto nacional, que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población, y que deben ser utilizadas para financiar globalmente los servicios que se prestan y para ampliar su cobertura. De hecho, el Sistema de Seguridad Social Integral, consagrado en la Ley 100 de 1993 y en otras disposiciones complementarias, se ocupó de regular todos los elementos que definen una renta parafiscal, señalando quiénes son los destinatarios de los servicios de la seguridad social, cuáles sus beneficiarios, las prestaciones económicas, de salud y de servicios complementarios que se ofrecen, y principalmente, identificando la fuente de los recursos que se destinan para obtener las finalidades propuestas. Ese carácter parafiscal en los términos de la jurisprudencia constitucional implica que tales recursos no pertenecen ni a la Nación, ni a los entes territoriales, ni a las entidades administradoras, ni al empleador. En tal sentido, los recursos con que se financian la conmutación pensional son de naturaleza parafiscal, en tanto están dispuestos para garantizar el servicio de seguridad social de pensiones. En ese contexto, la Sala considera que los recursos de la conmutación pensional que tengan por destino garantizar la cobertura de las pensiones, mediante la protección de las contingencias que afectan a las personas afiliadas o beneficiarias, hacen parte del Sistema de Seguridad Social. Al tener tal naturaleza -recursos de seguridad social-, las primas de conmutación pensional bajo la modalidad de renta vitalicia son de destinación específica, esto es, no pueden ser empleadas para fines diferentes a la seguridad social. Así lo establece expresamente el artículo 48 de la Constitución Política al disponer “no se podrán destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ellas”. Lo anterior, porque tales recursos son indispensables para el funcionamiento del sistema de seguridad social, y en esta medida están todos articulados para la consecución del fin propuesto por el Constituyente de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. Sobre el alcance de este mandato constitucional, la Sala ha señalado que los recursos del sistema tanto en salud como en pensiones no pueden ser destinados a un objeto diferente dentro del sistema, lo que incluye la prohibición para el Estado de imponer tributos sobre tales recursos. Primero, porque en razón de su...
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