Auto nº 25000-23-42-000-2016-04146-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 6 de Diciembre de 2018
| Fecha | 06 Diciembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “ A ”
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 25000-23-42-000-2016-04146- 01 (4957- 17 )
Actor: F.E.G.B.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTROS
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la decisión de 22 de noviembre de 2017, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda dentro del medio de control incoado por el señor F.E.G.B..
Antecedentes
Pretensiones de la demanda.
El señor F.E.G.B., actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición elevada el 16 de octubre de 2013 ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Secretaría de Educación de Bogotá D.C., encaminada a obtener el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías al amparo del régimen retroactivo.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reliquidar el auxilio de cesantías con base en el régimen retroactivo establecido en las leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947, reconociendo un mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional; ii) actualizar el valor de las condenas con base en el índice de precios al consumidor, de conformidad con el artículo 187 del CPACA; iii) dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios que se causen con posterioridad a su ejecutoria, en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) pagar la condena en costas y agencias en derecho.
Actuación procesal
Decisión apelada.
El 22 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
En el expediente se encuentra acreditado que la parte accionada le reconoció al demandante el auxilio de cesantías parciales, mediante la Resolución 006360 de 21 de noviembre de 2007, al amparo del régimen anualizado.
Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, las cesantías corresponden a una prestación unitaria y no periódica y, en consecuencia, el acto inicial que las reconoce pone fin a la actuación administrativa.
El interesado debió demandar en forma oportuna la Resolución 006360 de 21 de noviembre de 2007, en lugar de provocar un nuevo pronunciamiento de la administración.
Recurso de apelación.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en los siguientes razonamientos:
En el presente caso se debate la aplicación del régimen retroactivo de cesantías y no el reconocimiento de la sanción moratoria.
El actor ha prestado sus servicios al magisterio, ostenta la calidad de servidor público y frente a la liquidación del auxilio de cesantías debe darse prevalencia a las Leyes 6 de 1945 y 65 de 1946, así como al Decreto 1160 de 1947, los cuales imponen el reconocimiento del régimen retroactivo.
La declaratoria de ineptitud de la demanda vulnera el derecho al debido proceso, contradicción y doble instancia del actor, ya que la situación observada por el a quo se pudo prever antes de admitir la demanda.
No se evidencia caducidad del medio de control, porque en el presente caso se demanda un acto administrativo ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición elevada el 16 de octubre de 2013 ante la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, encaminada a obtener la retroactividad del auxilio de cesantías.
La cesantía es una prestación periódica, por lo cual, no puede predicarse la extinción del derecho o la caducidad de la acción, sin perjuicio de que se declare la prescripción de algunas sumas.
Consideraciones
Cuestión previa.
Previo a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, se deben hacer las siguientes precisiones:
Los artículos 125 y 243 del CPACA, en lo que atañe a los jueces colegiados, establecen los criterios para definir cuáles autos interlocutorios deben ser suscritos por la respectiva Sala de decisión de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado o por los ponentes, dependiendo la instancia y naturaleza del asunto. Específicamente, en lo que respecta al sub lite, dichas normas prevén que la providencia que pone fin al proceso debe proferirse por la salas de decisión de los tribunales; no obstante, en el presente asunto se observa que el auto apelado, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y ordenó el archivo del expediente, fue proferida únicamente por el magistrado sustanciador.
Sin embargo, con el fin de aplicar el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, la Sala estima que la irregularidad mencionada se encuentra convalidada y saneada, conforme a los artículos 133 y 136 del Código General del Proceso, pues si bien la providencia fue proferida por un solo magistrado, la actuación cumplió su finalidad. Además, esta situación no fue objetada por las partes.
El anterior lineamiento interpretativo ha sido acogido en otras oportunidades por esta Subsección, al considerar que se aviene a los criterios orientadores de «celeridad y economía procesal que rigen el proceso y a los de taxatividad o especificidad, conservación procesal, última ratio o trascendencia y de saneamiento que caracterizan al régimen de las nulidades procesales».
Problema jurídico
Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo a las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso se configura la excepción de inepta en los términos indicados por el a quo.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) naturaleza del auxilio de cesantías; y iii) solución al caso concreto.
De los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos. En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:
i) Constituye una declaración unilateral de voluntad.
ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares.
iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».
iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Igualmente, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».
Es oportuno indicar, que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia. Este concepto ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos:
El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, a pesar de que las autoridades hayan omitido su deber de pronunciarse. Y en el caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable.
Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y...
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