Sentencia nº 11001-03-26-000-2001-00018-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 21 de Noviembre de 2018
| Fecha | 21 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11 001-03-26-000-2001-00018 -01 (20009)
Actor: ASOCIACIÓN DE AUTORIDADES TRADICIONALES UWA
Demandado: NACIÓN- PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA-MINISTERIO DE AGRICULTURA
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (ASUNTO MINERO)
Sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida, en única instancia, por la Asociación de Autoridades Tradicionales U WA en contra del Decreto 2330 del 9 de noviembre de 2000, expedido por el Gobierno Nacional y por medio del cual se aprobó el artículo 2 de la resolución n.° 027 del 11 de septiembre de 2000, expedida por el Incora para constituir una reserva especial a favor de la Empresa Colombiana de Petróleos sobre los terrenos adyacentes al área de perforación del pozo “Gibraltar”. El articulado del decreto demandado es el siguiente:
Artículo 1º. Aprobar el artículo 2º de la Resolución número 027 del 11 de septiembre de 2000, expedida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que constituye una reserva especial a favor de Ecopetrol, sobre los terrenos baldíos ubicados dentro de la Zona delimitada en el artículo 1º del mismo acto, como aledaña o adyacente al área de exploración del pozo denominado “Gibraltar” ubicados en el corregimiento de Gibraltar, jurisdicción del municipio de T., departamento de Norte de Santander.
Artículo 2º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deberá inscribirse en el registro de Instrumentos Públicos junto con la Resolución número 027 de 2000 expedida por, la Junta Directiva del Incora.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 15 de marzo de 2001 (fl. 1, c. ppal), la Asociación de Autoridades Tradicionales U WA presentó demanda, con fundamento en los siguientes hechos y pretensiones.
1.1. Los hechos
La situación fáctica que se presenta en la demanda (fls. 2 a 5, c. ppal) se resume así:
1.1.1. El 7 de octubre de 1999, mediante comunicación 17831, adicionada con el radicado 35673 del 3 de agosto de 2000, el Ministerio de Minas y Energía solicitó al Instituto Colombiano de Reforma Agraria -INCORA- que declarara como zona de reserva especial el área delimitada por la Ley 165 de 1948 como de interés perforatoria denominada “Gibraltar” a favor de la Empresa Colombiana de Petróleos -ECOPETROL-.
1.1.2. Agotados los trámites de rigor, la Junta Directiva del INCORA expidió la resolución 27 el 11 de septiembre de 2000, mediante la cual delimitó las zonas aledañas o terrenos adyacentes al área de explotación petrolera “Gibraltar” y constituyó la reserva especial solicitada.
1.1.3. Para su validez, la anterior resolución fue aprobada por el gobierno nacional a través el Decreto 2330 del 9 de noviembre de 2000.
1.1.4. Durante la aprobación se puso en evidencia la dificultad para otorgarla, en tanto el artículo 75 de la Ley 160 de 1994 facultaba al INCORA para constituir reservas especiales sobre predios baldíos y no sobre los bienes rurales de propiedad de la Asociación de Autoridades Tradicionales U wa, denominados Bella Vista y S.R., con fichas catastrales 00-01-004-0103-000 y 00-01-004-0180-000, respectivamente, sin que mediara consulta o partición de esa comunidad indígena en ese tipo de decisiones.
1.2. Las pretensiones
Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora deprecó las siguientes pretensiones (fls. 1 y 2, c. ppal):
1. Es nulo el Decreto n.° 2330 del 9 de noviembre de 2000, publicado en el diario oficial el día 15 de noviembre del mismo año, proferido por el señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural doctor R.V. y el señor Presidente de la República de Colombia doctor A.P.A., por medio del cual se aprueba el artículo 2 de la resolución 027 del 11 de septiembre de 2000, expedida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA. El texto del citado artículo ordena constituir una reserva especial a favor de ECOPETROL, sobre los terrenos baldíos ubicados dentro del área delimitada en el artículo anterior, para los fines expresados en la parte considerativa de esta providencia. En consecuencia no podrán ser adjudicados a ningún título a los particulares.
2. A título de restablecimiento del derecho solicito se declare que la Nación Colombiana-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no puede reservar área alguna para la explotación petrolera del referido pozo, mientras no se garantice que esta se adelantará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de la comunidad indígena UWA, y no se verifique la consulta respectiva con participación de los representantes de estas, en los términos del artículo 40-2 y 330 de la Constitución Política y del convenio n.° 169 de la O.I.T., aprobado por la Ley 21 de 1991. Asimismo solicito se declare la nulidad de las diligencias administrativas adelantadas por los ministerios y las beneficiarias del proyecto área Gibraltar con fundamento en la resolución n.° 027 de septiembre 11 de 2000 y el Decreto que se demanda por ser las mismas violatorios de la Constitución Política y de las leyes vigentes.
1.3. El concepto de la violación
Para el efecto de la declaración de nulidad deprecada, la parte actora, después de citar los artículos 1, 2, 7 a 9, 13, 29, 40, 58, 63, 70, 93 y 330 Superiores, formuló como cargos (fls. 5 a 17, c. ppal):
1.3.1. La violación del convenio 169 de 1989 de la O.I.T., aprobado por la Ley 21 de 1991. Recordó que el citado convenio impone al Estado colombiano a asumir acciones concretas para promover, proteger y garantizar los derechos de los pueblos indígenas, en particular el derecho de consulta, vulnerado en esta ocasión por la decisión inconsulta de ocupar los territorios de la actora para la exploración y explotación de hidrocarburos, con lo cual se pone en riesgo su forma de vida.
Por las mismas razones expuestas, también estimó violado el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que en su artículo 27 impone la protección de los grupos étnicos minoritarios; el Convenio sobre B. de Río de Janeiro del 5 de junio de 1992, ratificado por Colombia mediante Ley 165 de 1994; la Declaración de Viena, parte I, párrafos 7, 10 del preámbulo, parte II, párrafos 10 y 11, parte III, Sección II, literal B, numerales 2 y 3 y literal B bis, numeral 4; y la Declaración Universal de Derechos Humanos.
1.3.2. La vulneración al derecho fundamental de la consulta previa. La Corte Constitucional le dio ese carácter, sin embargo, la demandada lo desconoció de forma flagrante al ocupar un territorio indígena sin agotar el procedimiento de consulta previa.
1.3.3. La violación del artículo 75 de la Ley 160 de 1994. Señaló que el citado artículo impone la aprobación total de las resoluciones que establezcan reservas sobre terrenos baldíos; sin embargo, el decreto demandado se circunscribió a aprobar el artículo 2 de la resolución 027 del 11 de septiembre de 2000, sin pronunciarse sobre el artículo 1 que delimitó las zonas aledañas o adyacentes al área de exploración del pozo Gibraltar, con lo cual se desconoció el mandato legal referido.
1.3.4. El desconocimiento de los artículos 43, 44, 46 a 48 del Código Contencioso Administrativo. Fundó su vulneración en la falta de publicación de la resolución 027 del 11 de septiembre de 2000, razón por la cual resultaba inoponible y, por consiguiente, el decreto demandado, en tanto se fundó en aquella.
1.3.5. La vulneración del artículo 11 del Decreto 1397 de 1996. Toda vez que se impidió el funcionamiento de la mesa de concertación con los pueblos y organizaciones indígenas, ante la omisión de consultar lo decidido en el decreto demandado, en tanto afectaba los intereses del pueblo U wa.
2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.1. La Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (fls. 113 a 135, c. ppal) precisó que la autorización que exige el artículo 75 de la Ley 160 de 1994 recae sobre la reserva de los terrenos baldíos por parte del Incora, decisión que se incorporó en el artículo 2 de la resolución 027 de 2000, razón por la cual la aprobación del decreto demandado se limitó a ese numeral. En esa medida estimó infundada la violación del artículo de la citada ley.
Afirmó que dentro del Resguardo Unido U wa no están incluidos los terrenos citados en la demanda, los cuales fueron adquiridos por la actora, pero no como parte del territorio indígena.
Estimó improcedente la consulta previa con la comunidad indígena U wa, en tanto la reserva recayó sobre bienes baldíos, sin que exista prueba de que están ocupados por esa comunidad; advirtió que la publicación de la resolución 027 de 2000 se hizo en forma conjunta con la del decreto demandado, tal como da cuenta el Diario Oficial n.° 44.228. También fue publicada en forma independiente en el Diario Oficial n.° 44.375 del 1 de abril de 2001.
Negó que el área de reserva especial incorpore los inmuebles de propiedad de la actora.
Propuso como excepciones (i) la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en tratándose de la clase de decretos demandados la representación recae en el ministro del respectivo ramo; (ii) la falta de legitimación en la causa por activa, en tanto la reserva no afectó los predios de la actora, toda vez que recayó sobre bienes baldíos; (iii) la ineptitud de la demanda, en tanto no se vinculó al Incora que produjo la resolución 027 de 2000 ni a Ecopetrol que fue la beneficiara con la zona de reserva aprobada por el decreto demandado.
2.2. La Nación-Ministerio de Agricultura (fls. 102 a 105, c. ppal) afirmó que la reserva se constituyó sobre predios baldíos y por fuera de los...
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