Sentencia nº 76001-23-33-000-2012-00649-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 18 de Octubre de 2018
| Fecha | 18 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 76001-23 - 33-000-2012-00649-01(21652)
Actor: A.G.R.
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 3 de diciembre de 2014, proferida en audiencia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, como se observa a continuación:
“PRIMERO: NIÉGUESE las pretensiones de la demanda, por lo expuesto este provisto.
SEGUNDO: CONDÉNESE EN COSTAS a la parte demandante por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación.
TERCERO: FÍJENSE como AGENCIAS EN DERECHO el uno por ciento (1%) del valor de las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 6° del Acuerdo 1887 de 2003”.
(Destacado propio del texto original)
ANTECEDENTES
El 16 de abril de 2009 la señora A.G.R. presentó declaración de impuesto industria y comercio y su complementario avisos y tableros (en adelante ICA) por el año gravable 2008 en el municipio de Santiago de Cali, con ingresos de $5.722.609.000 y deducciones por $5.622.928.000, para un total de ingresos netos gravables de $99.681.000.
La Secretaría de Hacienda de Cali envió el emplazamiento para corregir nro. 4131.1.12.6-102 el 26 de julio de 2010, y previa respuesta dada por la contribuyente, la Administración municipal emitió Requerimiento Especial nro. 4131.1.12.6-56 con el fin de que la demandante modificara la liquidación privada de ICA del año gravable 2008.
Por medio de Liquidación Oficial de Revisión nro. 4131.1.12.6-7793445 de 3 de febrero de 2011, la Secretaría de Hacienda del municipio de Cali modificó la liquidación privada de ICA del año gravable 2008, liquidó como mayor impuesto a cargo un valor de $180.817.000 y una sanción por inexactitud de $248.956.000, para un total a pagar de $ 429.773.000.
Con posterioridad a la interposición del recurso de reconsideración, por medio de la Resolución nro. 4131.1.12.6-1571 del 26 de junio de 2012, la Secretaría de Hacienda de Cali confirmó en todas sus partes la Liquidación Oficial de Revisión nro. 4131.1.12.6-7793445 de 3 de febrero de 2011.
DEMANDA
Mediante apoderado, A.G.R., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones:
“1.- Por las causales de nulidad invocadas en la demanda, DECLARAR LA NULIDAD de los siguientes Actos Administrativos:
RESOLUCIÓN 4131.1.12.6-1571 DEL 26 DE JUNIO DE 2012 QUE RESUELVE UN RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, proferida por la Subdirectora Administrativa de Impuestos y rentas Municipales del Municipio de Santiago de Cali, Dra. P.A.L.G., interpuesto en contra de la Liquidación Oficial de Revisión No. 4131.1.12.6-7793445 del 3 de febrero de 2011.
LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN N°. 4131.1.12.6-7793445 del 3 de febrero de 2011 por la cual se corrige (sic) la declaración privada del impuesto de industria y comercio del año 2008, proferida por la Subdirectora Administrativa de Impuestos y rentas Municipales del Municipio de Santiago de Cali, Dra. P.A.L.G..
3.- Como consecuencia de la anterior declaratoria, RESTABLECER EN SU DERECHO a A.G.R., NIT. 31.471.782, disponiendo que:
3.1. No está obligada a corregir su declaración y a pagar un mayor valor del impuesto de industria y comercio por el año 2008.
3.2. Por tanto, que no es procedente imponerle sanción por inexactitud del impuesto de industria y comercio por el año 2008.
Por último, condenar al Municipio de Santiago de Cali, al pago de las costas y gastos procesales, incluidas las agencias en derecho consideradas para ello la flagrante violación al debido proceso, lo que propicia el ejercicio de esta acción.”
La demandante invocó como normas violadas, las siguientes:
Los artículos 29 de la Constitución Política; 130 del Código Contencioso Administrativo; 42 de la Ley 200 de 1995; 150 del Código de Procedimiento Civil; 59 de la Ley 788 de 2002; 688, 691, 721, 732, 734 del Estatuto Tributario para impuestos nacionales (Decreto 624 de 1989), y 139 y 141 del Decreto 523 de 1999 de la Alcaldía de Santiago de Cali.
El concepto de la violación se compendia así:
Derivada de los aspectos procesales
El proceso que se discute fue adelantado de forma irregular, en razón a que todos los actos, el emplazamiento para corregir, el requerimiento especial, la liquidación oficial de revisión y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, fueron expedidos por la Subdirectora de Impuestos y Rentas Municipales, lo que implicó que hubieran sido expedidos con carencia de competencia funcional.
Derivad a de los aspectos sustanciales
No es posible gravar con el impuesto de industria y comercio las exportaciones, ni los productos destinados a la exportación. La definición de exportadores que establece el artículo 22 del Acuerdo 35 de 1985 debe interpretarse junto con la Ley 67 de 1979, norma que regulaba en ese entonces las sociedades de comercialización internacional. Esta ley solo permitía las ventas a este tipo de sociedades por parte de productores, por lo que la norma territorial no hacía nada diferente que reglamentar la norma nacional vigente en su momento.
La Ley 67 de 1979 fue modificada por el Decreto 1740 de 1994, que de manera tácita permitió que cualquier persona pudiera vender a las sociedades de comercialización internacional y, finalmente, el Decreto 93 de 2003 señaló que podía ser a cualquier tipo de proveedor.
La Administración considera exportadores y le da el tratamiento excluyente del ICA a quienes venden a las sociedades de comercialización internacional, pero ello no quiere decir que se limite de manera alguna la exclusión contenida en la ley. Entender que la exclusión de la base gravable de ICA solo es posible para los productores resulta contrario al comercio internacional, anacrónico con las nuevas normas que permiten a cualquier persona vender a sociedades de comercialización internacional, y contrario o restrictivo de las leyes nacionales que prohíben gravar las exportaciones.
Bajo este entendimiento, cuando el municipio excluye como exportaciones las ventas a cualquier proveedor diferente a los productores, también las hace a las sociedades de comercialización internacional, excediendo su competencia y regulando de manera diferente un aspecto determinado en la ley. Una norma municipal no puede modificar las normas nacionales, especialmente las que regulan materias altamente especializadas como las exportaciones.
Improcedencia de la s anción por inexactitud
No se presenta ninguna de las omisiones o inclusiones para la imposición de la sanción por inexactitud. Para que haya lugar a inexactitud es necesario la actitud dolosa por parte del contribuyente, de modo que no es posible imponerla si el menor impuesto procede de errores de apreciación o de criterio, entre las oficinas de impuestos y la declarante y, en el presente asunto, la diferencia de criterios obedece a que la demandante considera no gravados ingresos por exportaciones, mientras el municipio sostiene que deben gravarse.
Falsa motivación
Al quedar demostrado que los actos demandados se fundamentan en hechos y normas interpretadas erróneamente o con desconocimiento de las normas superiores que debieron aplicarse, resultan falsamente motivados, lo cual se evidencia con mayor grado, dado que el municipio en ningún momento comprobó que la demandante realizó actividades gravadas con ICA e impuso sanción por inexactitud sin suficientes explicaciones y pruebas.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El 7 de junio de 2013 el municipio de Santiago de Cali presentó escrito oponiéndose a las pretensiones de la demanda en la siguiente forma:
Frente aspectos procesales
No se vulnera el principio de imparcialidad y, de contera el derecho de defensa, pues el Acuerdo Municipal 0219 de 2007 creó dos subdirecciones, una de impuestos y rentas municipales, y otra de catastro municipal, estableciendo una función y grupo de trabajo para cada una. Estas subdirecciones no actúan de manera independiente, sino que están en cabeza del funcionario de mayor jerarquía.
En el asunto objeto de análisis no se presenta ninguno de los supuestos de nulidad establecidos en el artículo 730 del E.T. Los actos fueron expedidos y notificados por funcionario competente; esto es, la Subdirectora Administrativa de Impuestos y Rentas Municipales, conforme con las normas vigentes.
Las pruebas fueron valoradas en debida forma. Una cosa es el margen de apreciación que pueda surgir frente al tema de discusión, y otra es que se expida el acto administrativo de forma irregular, lo cual no ocurrió.
Frente a aspectos sustanciales
El Acuerdo 35 de 1985 en su artículo 5° cita “no son gravables con el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, la producción nacional de artículos destinados a la exportación”, así mismo el artículo 21 señala “el impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenido por las personas naturales y sociedades de hecho indicados en los artículos anteriores con exclusión de: b). ingresos provenientes de venta de activos fijos y exportaciones”.
En concordancia, el artículo 22 ídem prevé que para efectos de excluir de la base gravable de ICA los ingresos provenientes de la venta de artículos de producción nacional, se consideran exportadores los productores que vendan en el país bienes de exportación a sociedades de comercialización internacional.
En materia del...
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