Sentencia nº 88001-123-33-000-2015-00019-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 4 de Octubre de 2018
| Fecha | 04 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejera ponente: CARMELO PERDOMO CUETER
Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 88001-123-33-000-2015-00019-01(4055-16)
Actor: B.I.H.L.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad
Actuación: Se decide apelación de sentencia- Ley 1437 de 2011
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 4 de agosto de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I. ANTECEDENTES
1.1 El medio de control (ff. 1 a 22). La señora B.I.H.L., en nombre propio, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación -Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de: i) la decisión administrativa de 30 de agosto de 2014, proferida por la procuraduría regional de San Andrés, a través de la cual se sancionó a la demandante con destitución e inhabilidad general por 10 años; y ii) el acto administrativo de 26 de septiembre de 2014, con el que la procuraduría segunda delegada para la vigilancia administrativa de la misma institución confirmó la determinación anterior.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la Procuraduría General de la Nación: i) se le restituya al cargo de profesional especializado grado 4 que ocupaba en la Contraloría General de la República; ii) se cancelen las anotaciones de la sanción de su hoja de vida y de los registros de la entidad; iii) reparar integralmente los perjuicios materiales ocasionados, en particular, los ingresos dejados de percibir en el cargo que ostentaba en la gerencia departamental de San Andrés de la Contraloría General de la República, desde el 10 de noviembre de 2014 hasta el momento que se ordene su reintegro; iv) el reconocimiento del lucro cesante por valor de $29.505.900 correspondiente al ingreso mensual promedio percibido en el cargo del que fue retirada; y v) cancelar a título de perjuicios inmateriales 200 salarios mínimos legales mensuales vigente (smlmv).
1.3 Fundamentos fácticos. Expresa que desempeñó el cargo de directora administrativa de la oficina de control de circulación y residencia del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina desde el 25 de abril de 2008 hasta el 30 de mayo de 2011 y del 4 de noviembre de 2011 al 19 de abril de 2012.
Acota que una vez posesionada en el cargo estaban pendientes, entre otras tantas tareas, unas solicitudes de residencia temporal para unos trabajadores que formaban parte de las empresas que estaban construyendo con el Fondo Financiero de Proyectos de desarrollo (Fonade) los escenarios deportivos para los juegos nacionales.
Que en ejercicio de dicho empleo suscribió las Resoluciones 2088 de 22 de mayo de 2008 y 1504 de 2010, en las que se expidió y renovó, respectivamente, entre otros, la tarjeta de residencia temporal en el Archipiélago al señor H.H.C.Z., representante legal de una de las empresas contratistas, para desempeñar el cargo de director ejecutivo de las obras.
Por denuncia del ingeniero I.C.R., la contraloría de San Andrés, Providencia y S.C. remitió al procurador regional del mismo departamento, comunicación por un presunto hallazgo disciplinario por irregularidades en la expedición de los mencionados actos administrativos.
Por los anteriores hechos, la demandante fue sancionada en primera y segunda instancias disciplinarias por la Procuraduría General de la Nación, con destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años.
1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados, los artículos 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos; 2, 13, 15, 21, 25, 29, 40, 83, 93, 209 y 26 de la Constitución Política; 6, 9, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 28, 29, 30, 43, 45, 47 y 128 de la Ley 734 de 2002; y las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007, 1437 de 2011 y 1471 de 2011.
En el concepto de la violación señala como cargo el desconocimiento de varios principios constitutivos del derecho fundamental al debido proceso, así: prejuzgamiento, desconocimiento de la tipicidad, incongruencia entre el pliego de cargos y la decisión de primera instancia, por omisiones sustanciales en el pliego de cargos, anti-tipicidad de la conducta, desconocimiento de las garantías de investigación integral y proporcionalidad.
1.5 Contestación de la demanda (ff. 148 a 170).La entidad, mediante apoderada, solicita que sean negadas las súplicas de la demanda.
Manifiesta que los actos acusados fueron proferidos en atención a los requisitos de validez y legalidad, en salvaguarda de los derechos fundamentales.
No se vulneró la presunción de inocencia porque no hubo prejuzgamiento por parte de los funcionarios disciplinarios, en la medida en que la responsabilidad disciplinaria fue endilgada en hechos objetivamente probados.
Tampoco se transgredió el principio de congruencia porque se demostró que la demandante incurrió en conductas que desconocieron sus deberes como funcionaria pública al proferir actos administrativos contrarios a la ley.
En el caso bajo estudio se probó que la conducta endilgada a la demandante se encontraba enmarcada en una falta gravísima, razón por la cual no era dable que se realizara una valoración en cuanto a la gravedad o levedad de la misma.
La sanción impuesta no desconoció la proporcionalidad, en razón a que el artículo 46 de la Ley 734 de 2002 establece que el límite de la sanción de inhabilidad es de 10 a 20 años, y comoquiera que la conducta censurada a la demandante se ajusta a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 48 del mismo estatuto disciplinario, la sanción no podía ser diferente a la impuesta.
1.6 La providencia apelada (ff. 348-388).El Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en sentencia de 4 de agosto de 2016, negó las súplicas de la demanda, sin condena en costas.
El problema jurídico fijado por el Tribunal consistió en determinar «si procede declarar la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales, se impuso una sanción disciplinaria a la actora, estos son, providencia de fecha 30 de agosto de 2012 de la Procuraduría Regional de San Andrés y del 26 de septiembre de 2014 proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, que confirmó la anterior».
La ratio decidendi que estableció la primera instancia como solución al problema jurídico se delimitó así: «[…] en el sub examine, se encuentra demostrado que la demandante en su condición de Directora Administrativa de la Oficina de Control de Circulación y Residencia-OCCRE, expidió las tarjetas que renovaban la tarjeta de residencia temporal al señor H.H.C.Z., para lo cual debió tener claro la normativa aplicable al caso, pues el motivo de expedición de la primera tarjeta de residente temporal se hizo con base al contrato de obra No. 2080366, el cual fue liquidado el 03 de abril de 2009, fecha en que se encontraba vigente dicha tarjeta, por lo cual conforme a las normas que regulan el tema migratorio en el Departamento Archipiélago, no debió haber renovado dicha tarjeta, situación tenida en cuenta en el auto de formulación de cargos para determinar la levedad o gravedad de la conducta».
Después de hacer una síntesis del procedimiento administrativo adelantado por la Procuraduría General de la Nación, considera que conforme a las probanzas el cargo por violación al debido proceso no está llamado a prosperar.
Afirma el Tribunal que no se configura el prejuzgamiento alegado por la actora, pues no se desprende una vulneración del principio de imparcialidad, como tampoco la existencia de un concepto condenatorio previo en relación con los hechos que allí se ordenan investigar; más aún cuando la investigación ni siquiera se inició a instancias del ente disciplinario, sino por denuncia que se formuló primeramente ante la contraloría general departamental.
Las disposiciones en que se sustentó la investigación disciplinaria son coherentes, vinculadas y concatenadas con la conducta atribuida a la funcionaria como directora administrativa de la oficina de control de circulación y residencia (Occre), de tal suerte que argumentar que se citó un artículo en el auto de apertura de investigación y otros en la formulación del cargo es a todas luces irrazonable.
Sostiene que el director administrativo de la Occre tiene como función principalísima la de velar por el estricto cumplimiento del estatuto que protege la sobrepoblación de las islas, y era su deber denunciar o iniciar de oficio las diligencias necesarias tendientes a establecer cualquier violación al Decreto 2762 de 1991, o en su defecto, dar traslado a la junta directiva de la entidad, si así lo llegase a considerar, por manera que no se puede alegar que fue sancionada por arrogarse una función de la junta.
Finalmente, frente a la violación de la proporcionalidad de la sanción, arguye el Tribunal que el artículo 46 del CDU dispone el límite de las sanciones y establece que la inhabilidad general será de diez a veinte años, razón por la cual no existe violación de dicho principio, toda vez que se respetaron y aplicaron los criterios establecidos en la Ley 734 de 2002 para la graduación de la sanción, pues la falta fue formulada como gravísima,...
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