Auto nº 73001-23-33-005-2015-00380-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Septiembre de 2018
| Fecha | 10 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 73001-23-33-005-2015-00380-01(59537)
Actor: UNIÓN TEMPORAL FUERZA TOLIMENSE
Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y OTRO
Referencia: MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (AUTO) (lEy 1437 DE 2011)
Temas: INEPTA DEMANDA - se refiere al incumplimiento de los requisitos del Capítulo III del CPACA y a la indebida acumulación de pretensiones / ACTO DE ADJUDICACIÓN - acto administrativo definitivo - contiene la manifestación de voluntad de la entidad contratante y, por ende, es susceptible de control judicial / ACTA DE AUDIENCIA DE ADJUDICACIÓN - en ella deja constancia de todo lo ocurrido en la respectiva audiencia, por ende, no es sí misma un acto administrativo.
Decide el Despacho los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por el Ministerio Público en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del T. en audiencia inicial celebrada el 8 de marzo de 2017, mediante la cual declaró probada la excepción de inepta demanda, como consecuencia, dio por terminado el proceso y condenó en costas a la parte demandante.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El 17 de junio de 2015, la Unión Temporal Fuerza Tolimense, a través de su representante y por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del T. y la Unión Temporal MT Seguridad, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe de forma literal, incluso con los posibles errores):
“3.1. Que se DECLARE LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN NO. 8606 DEL 22 DE DICIEMBRE DE 2014, expedida por el Secretario de Educación y Cultura del departamento del T. en su calidad de ordenador del gasto y ejecutor, por medio de la cual se adjudicó a la UNIÓN TEMPORAL MT SEGURIDAD, la licitación pública No. 017 cuyo objeto era `La prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada sin armas en las instituciones educativas de los municipios no certificados del Departamento del T.' (…).
“3.2. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se declare que la UNIÓN TEMPORAL FUERZA TOLIMENSE representada por J.S.A., es el proponente que ocupa el primer puesto en el orden de elegibilidad de la licitación pública No. 017 (…).
“3.3. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, a título de indemnización de perjuicios, se ordene al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, a cancelarle dentro del término legal a la UNIÓN TEMPORAL FUERZA TOLIMENSE, la suma de cuatrocientos cincuenta y cuatro millones doscientos noventa y cuatro mil ochocientos cuarenta y dos pesos ($454'894.842) que le corresponde al AYS que significa ADMINISTRACIÓN y SUPERVISIÓN del contrato (…)”.
Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes:
El departamento del T., a través de la Secretaría de Educación y Cultura, abrió proceso de licitación pública, con el objetivo de seleccionar un oferente para celebrar un contrato para la “prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada sin armas en las instituciones educativas de los municipios no certificados del Departamento del T.”.
Las empresas A.L.. y Seguridad Las Américas Ltda. constituyeron la Unión Temporal Fuerza Tolimense, con la finalidad de participar en el proceso licitatorio y, como representante, designaron al señor J.S.A.G..
Al proceso de selección concurrieron cuatro proponentes, entre ellos, la Unión Temporal Fuerza Tolimense (ahora demandante) y la Unión Temporal MT Seguridad (aquí demandada), quienes presentaron sus respectivas propuestas dentro del plazo establecido en el pliego de condiciones definitivo.
El comité técnico, asesor y evaluador del proceso licitatorio solicitó el rechazo de tres de las cuatro propuestas, excepto la presentada por la Unión Temporal MT Seguridad (ahora demandada). Durante la audiencia de adjudicación, realizada el 22 de diciembre de 2014, dicho comité recomendó al ordenador del gasto delegado adjudicar el contrato a dicha unión temporal.
El secretario de Educación y Cultura del departamento del T. acogió la recomendación del referido comité y adjudicó el contrato a la Unión Temporal MT Seguridad, por medio de la Resolución No. 8606 de 2014.
3. Trámite procesal previo a la expedición del auto apelado
3.1. Mediante auto del 27 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo del T. admitió la demanda y ordenó notificar a los demandados.
3.2. La Unión Temporal MT Seguridad contestó la demanda y formuló la excepción de “inepta demanda por falta de integración del acto administrativo complejo acusado”, porque no se demandó, de manera conjunta, el acta de audiencia de adjudicación y la Resolución No. 8606 del 22 de diciembre de 2014 -por medio de la cual se adjudicó el contrato-, en cuanto estos conforman un acto complejo. Para sustentar lo anterior, trajo a colación la sentencia del 16 de marzo de 2015 -exp. 30.546-, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
3.3. El departamento de T. contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Propuso, entre otras, la excepción de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción”, porque el medio de control procedente era el de controversias contractuales y no el de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que “el período precontractual ya se encuentra superado”.
4. D. ón apelada
Agotado el trámite legal, una vez instalada la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y surtida la etapa de saneamiento, el magistrado conductor del proceso, con fundamento en la sentencia del 16 de marzo de 2015 -exp. 30.546-, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se pronunció sobre la excepción de inepta demanda, así:
“Como se advierte, tal y como lo manifiesta la parte accionada UNIÓN TEMPORAL MT SEGURIDAD, se encuentra probada la excepción de inepta demanda, pues el accionante únicamente soli citó la nulidad de la r esolución No. 8606 del 22 de diciembre de 2014 , omitiendo in tegrar el acto contenido en el a cta de 22 de diciembre de 2014 que documentó lo acontecido en la audiencia pública.
“En efecto, en la audiencia pública de adjudicación o declaratoria desierta de la licitación pública No. 017 de 2014, se decidió adjudicar el contrato a la UNIÓN TEMPORAL MT SEGURIDAD, la cual fue confirmada mediante Resolución No. 8606 de 22 de diciembre de 2014, constituyéndose en un acto administrativo complejo, pues esta última reprodujo lo decidido en la mencionada audiencia (…)” (se destaca).
De esta manera, el magistrado ponente declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso. Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal a quo condenó en costas a la parte demandante.
5. Recursos de apelación
5.1. Unión Temporal Fuerza Tolimense
En lo correspondiente a la ineptitud de la demanda, la parte actora afirmó que la Resolución No. 8606 de 2014 (demandada) fue la única que produjo efectos jurídicos, porque a partir de ese momento la unión temporal adjudicataria del contrato asumió obligaciones con el Estado, de ahí que, a su juicio, no se justifique demandar también el acta de la audiencia de adjudicación.
En su criterio, aceptar que también debía demandarse el acta de la audiencia de adjudicación, sería otorgarle efectos jurídicos diferentes a un documento que en ningún momento vinculó a la entidad contratante. Al respecto, la parte actora expresó (se transcribe de forma literal):
“La Resolución por medio de la cual se adjudicó la licitación pública No. 017 de 2014, es decir, la resolución 8606 del mismo año es, honorable magistrado, en últimas, la que irroga efectos jurídicos en la medida que es la que determinó efectivamente adjudicar la licitación, es decir, solo a partir de este momento la persona favorecida podría empezar a desarrollar lo propio de sus obligaciones asumidas, aceptar lo contrario (…) sería lo mismo que permitir que tengamos que demandar un acta donde no existe la firma del funcionario con la autoridad para obligar y obligarse en este caso al departamento del T., (…) el ordenador del gasto es la única persona que puede comprometer y, para el caso concreto, el comité `se permite recomendar' el acto de recomendar no amarra al funcionario (…) simplemente es una recomendación (….) El acto material de entregarle a uno de los licitantes el desarrollo del contrato derivado de la licitación es única y exclusivamente potestad del Secretario que suscribió (…).
“La cita que se hace de la jurisprudencia del Consejo de Estado es una situación totalmente distinta de la que aquí nos ocupa porque en aquella situación, en esa acta, no solo se estudió y examinaron las propuestas, sino que esa misma acta dispuso adjudicación y, a posteriori, esa acta que ordenó adjudicación fue avalada por el funcionario competente” (se destaca).
5.2. Ministerio Público
El representante del Ministerio Público interpuso recurso de apelación en relación con dos aspectos de la decisión.
En primera medida se pronunció frente al trámite de la audiencia inicial y consideró que se presentó una irregularidad en el desarrollo de la misma, pues, aunque en el CPACA se establece que las decisiones que ponen fin al proceso deben ser adoptadas por la totalidad de los miembros que integran la Sala, en dicha audiencia únicamente hizo presencia el ponente y este adoptó la decisión de terminar el asunto de la referencia sin que estuvieran los demás magistrados, lo que, en su criterio, devino en un error procedimental.
En relación con la excepción de inepta demanda, indicó que la demanda cumple con todos los requisitos necesarios para que sea estudiada...
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