Sentencia nº 11001-03-24-000-2012-00211-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Abril de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2012-00211-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 11-04-2019)
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 11 Abril 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2012-00211-00 |
| Normativa aplicada | DECRETO LEY 1265 DE 1970 – ARTÍCULO 17 / LEY 640 DE 2011 – ARTÍCULO 25 / DERETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 8 |
CONTROL DE LEGALIDAD DE CIRCULARES DE SERVICIO - Procede cuando contienen una decisión susceptible de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos / MEMORANDO - No es un acto administrativo el que contiene instrucciones internas y orientación a los funcionarios / MEMORANDO 079 DE 2011 - Contiene recomendaciones o sugerencias del Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa respecto del trámite de la conciliación extrajudicial en los eventos de conflictos económicos originados de la prestación de servicios de salud y el suministro de medicamentos / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Probada por no ser el memorando demandado un acto administrativo / FALLO INHIBITORIO / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[R]evisado con detenimiento el contenido del citado Memorando núm. 079 de 2011, expedido por el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, se observa una sugerencia en el trámite de la conciliación extrajudicial para que sean requeridos y aportados ciertos documentos en los eventos de conflictos económicos originados de la prestación de servicios de salud y el suministro de medicamentos por parte de las EPS, con el fin de proteger el patrimonio público y evitar el pago de cobros inexistentes. En consecuencia, se evidencia que el acto demandado no es más que una recomendación, proposición o sugerencia, que significa, según el Diccionario de la Real Academia Española, “[…] insinuación, inspiración, idea que se sugiere […]”, y que, como tal, excluye un carácter normativo o imperativo. No se aparta de lo establecido en las normas que regulan el régimen probatorio del trámite de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativo, ya que en ningún momento impone para la admisión de la misma que se deban aportar tales documentos, sino que sugiere a los Procuradores I y II para Asuntos Administrativos que en dicho trámite, cuando se traten de las específicas temáticas enunciadas, sean requeridos y aportados tales documentos con el fin de garantizar el orden, la legalidad y el soporte conciliatorio. Lo anterior, a juicio de la Sala, no excede lo dispuesto por la Ley 640 y el Decreto 1716 de 2009, que prevén la posibilidad que el agente del Ministerio Público, en el trámite de la conciliación extrajudicial, solicite allegar las pruebas que considere, con el fin de establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio. […] Por consiguiente, al margen de la discusión de fondo, para la Sala el memorando impugnado no contiene disposiciones de obligatorio cumplimiento por parte de sus destinatarios, ni crea, modifica o extingue una situación jurídica en particular, es decir, no tiene efectos vinculantes para ellos. De allí que no sea posible un tratamiento paritario al del acto administrativo propiamente dicho que sí es susceptible de judicializarse en sede de lo contencioso administrativo, luego entonces no es pasible de control por esta vía de la acción de nulidad establecida en el artículo 84 del CCA. […] La Sala por lo tanto considera que el Memorando núm. 079 de 2011, acusado, expedido por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para su uso interno con fines de orientación, coordinación y organización de solicitudes de conciliación extrajudicial, no contiene una manifestación inexorable de la voluntad de la Administración que tenga la aptitud de alterar la realidad jurídica del administrado, debido a que, como ya se indicó, señala unas recomendaciones y/o sugerencias que no prevén efectos jurídicos o implicaciones subjetivas o concretas, escenario que no le deja salida distinta a la Sección de inhibirse para proferir decisión de fondo ante la ineptitud de la demanda por la evidente ausencia de naturaleza de acto administrativo de la comunicación demandada.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 14 de octubre de 2010, Radicación 11001-03-24-000-2006-00132-00, C.M.E.G.G..
MODIFICACIÓN DE INTEGRACIÓN DE LA SALA – Por posesión de nuevo consejero / CONJUEZ – Desplazamiento por posesión de nuevo magistrado
La Sala precisa que si bien, el día 25 de enero de 2019, se había sorteado conjuez para completar el quórum decisorio en el presente asunto, este ya no será necesario toda vez que la D.N.M.P.G. se posesionó como magistrada de esta Corporación el 5 de marzo de 2019, y en aplicación del artículo 17 del Decreto-Ley 1265 de 28 de julio de 1970, la llegada de un nuevo C. desplaza al conjuez designado, en este caso, al D.C.C.R..
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1265 DE 1970 – ARTÍCULO 17 / LEY 640 DE 2011 – ARTÍCULO 25 / DERETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 8
NORMA DEMANDADA: MEMORANDO 079 DE 2011 (29 de noviembre) PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA (Inhibitorio)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: N.M.P. GARZÓN
Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00211-00
Actor: M.J.M.M.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Referencia: Acción de nulidad
Referencia: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL: INEPTITUD DE LA DEMANDA. EL MEMORANDO 079 DE 29 DE NOVIEMBRE DE 2011, SUSCRITO POR EL PROCURADOR DELEGADO PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, DIRIGIDO A LOS PROCURADORES JUDICIALES I Y II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, NO CONTIENE DISPOSICIONES DE OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO POR PARTE DE SUS DESTINATARIOS, NI CREA, MODIFICA O EXTINGUE UNA SITUACIÓN JURÍDICA EN PARTICULAR. ES UNA COMUNICACIÓN DE USO INTERNO CON FINES DE COORDINACIÓN, ORIENTACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LOS TRÁMITES DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN EL ENTE DE CONTROL, POR LO QUE NO RESULTA PASIBLE DE SER ENJUICIADA ANTE ESTA JURISDICCIÓN MEDIANTE LA ACCIÓN DE NULIDAD INCOADA.
Referencia: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el ciudadano M.J.M.M. tendiente a obtener la nulidad de un aparte del Memorando núm. 079/11 de 29 de noviembre de 2011, suscrito por el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, en adelante, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
I. ANTECEDENTES
I.1- El ciudadano M.J.M.M., obrando en su nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativa, en adelante CCA, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Memorando núm. 079/11 de 29 de noviembre de 2011 suscrito por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para lo cual formuló las siguientes pretensiones:
“[…] SOLICITUD PRINCIPAL
Se declare la nulidad condicionada del memorando núm. 079/11 de 29 de noviembre de 2011, proferido por el D.R.A.S.V., P. delegado para la Conciliación Administrativa de la Procuraduría General de la Nación, en el entendido que los documentos que se sugieren sean requeridos y aportados en el trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos derivados de la prestación del servicio público de salud y el suministro de medicamentos por parte de las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, sea después de admitida la petición de conciliación, si existe ánimo conciliatorio, y no como requisito para admitir la solicitud de audiencia de conciliación extrajudicial.
Se declare la nulidad condicionada del memorando núm. 079/11 de 29 de noviembre de 2011, proferido por el D.R.A.S.V., P. delegado para la Conciliación Administrativa de la Procuraduría General de la Nación, en el entendido que los documentos que se sugieren sean requeridos y aportados en el trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos derivados de la prestación del servicio público de salud y el suministro de medicamentos por parte de las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se puedan aportar en copia conforme lo establece el artículo 254 del CPC.
SOLICITUD SUBSIDIARIA
Se declare la nulidad del aparte del memorando núm. 079/11 de 29 de noviembre de 2011, proferido por el D.R.A.S.V., P. delegado para la Conciliación Administrativa de la Procuraduría General de la Nación, en el entendido que los documentos que se sugieren sean requeridos y aportados en el trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos derivados de la prestación del servicio público de salud y el suministro de medicamentos por parte de las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, los siguientes
1. Documentos originales que acreditan los contenidos de la obligación....
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