Sentencia nº 05001-23-31-000-2007-00005-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Junio de 2019 (caso SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2007-00005-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 04-06-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 04 Junio 2019 |
| Número de expediente | 05001-23-31-000-2007-00005-01 |
| Normativa aplicada | LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007 / DECRETO LEY 222 DE 1983 |
CONTROVERSIAS CONTARCTUALES - Accede
SÍNTESIS DEL CASO: El municipio de Medellín multó a la sociedad D. por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales; sin embargo, la entidad carecía de competencia para ello, puesto que la Ley 80 de 1993, antes de su modificación por la Ley 1150 de 2007, no le otorgaba dicha prerrogativa.
CONTRATO ESTATAL - Entidad pública no estaba facultada para imponer multas de manera unilateral / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / FALTA DE COMPETENCIA
[L]as partes pactaron en la cláusula décima los supuestos que daban lugar a la imposición de multas, ya por mora o por incumplimiento de las obligaciones del contratista. A su vez en la cláusula decimosegunda se facultó a la entidad para que mediante acto administrativo multara al contratista. Cabe recalcar que el contrato fue suscrito el 29 de julio de 2004 y la multa impuesta el 17 de mayo de 2005, esto es, luego de la expedición de la Ley 80 de 1993 y antes de la Ley 1150 de 2007. En ese tránsito legal las partes podían pactar cláusulas de multas, pero en modo alguno ello facultaba a la entidad para hacerlas efectivas directamente, era preciso acudir al juez del contrato. El pacto de multas en el contrato no asignaba per se la declaratoria e imposición por parte de la entidad contratante y en contra de la contratista, puesto que con la Ley 80 de 1993 desapareció la competencia que había sido otorgada por el artículo 71 del Decreto-ley 222 de 1983, a las entidades estatales para imponer unilateralmente multas a los contratistas en caso de mora o incumplimiento parcial de sus obligaciones, mediante la expedición de un acto administrativo, sin necesidad de acudir al juez del contrato. Por tanto, el municipio carecía de competencia para imponer multas, sin importar que las partes hayan pactado esa facultad unilateral en cabeza de la entidad. La autonomía de la voluntad no puede soslayar el principio de legalidad, toda disposición contractual debe estar acorde con las normas de orden público, principalmente aquellas relacionadas con la competencia
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007 / DECRETO LEY 222 DE 1983
LIQUIDACIÓN DE PERJUICIOS / DEVOLUCIÓN DEL VALOR DE LA MULTA - No se acreditó el pago efectuado por la demandante
En punto a la devolución del valor de la multa, no se encuentra acreditado que la demandante haya cancelado alguna suma por este concepto, razón por la cual no hay lugar a ordenar su devolución y solo habrá de indicarse que la sociedad no está obligada a sufragar la multa. Además, tampoco se reconocerá el pago de intereses, puesto que la pretendida obligación de reintegrar el dinero, a más que no se dio, surgiría de esta sentencia; por la nulidad del acto es que la entidad adquiriría la calidad de deudora, antes no es posible predicar la existencia y exigibilidad de ninguna obligación a cargo de la administración que dé lugar al pago de intereses moratorios ( ). La demandante ni siquiera probó que la multa que aquí se anula fue la que produjo la disminución de puntos. En ningún aparte del informe de evaluación ni del acto de adjudicación se consignó qué sanción provocó la reducción del puntaje. La Sala recuerda que la multa que aquí interesa es del 17 de mayo de 2005, confirmada el 9 de junio de 2005, por lo que, según el pliego de condiciones multa impuesta entre febrero de 2005 a febrero de 2006, debió restarle diez puntos y no cinco; situación que desdice la afirmación de la actora, según la cual los actos anulados fueron el origen de la disminución. Asimismo, la anulación de este acto no tiene per se la capacidad de brindar la reparación pretendida por la contratista. La fuente del daño cuya reparación reclama es el acto de adjudicación, por cuanto ahí se definió la situación que considera contraria a derecho, esto es, la no adjudicación del ítem n.° 3 de mayor valor que el ítem n.° 1. Así, se encuentra que con la multa nunca se definió la no adjudicación, se limitó a sancionar el incumplimiento de la contratista. Entonces, la multa como supuesto hecho antecedente a la adjudicación, no creó, modificó o extinguió situación jurídica alguna a la demandante en relación con procesos de selección; ciertamente fue la resolución de adjudicación la que tuvo el efecto negativo, por ende, para poder obtener la reparación reclamada en la cuarta pretensión era indispensable atacar la legalidad del acto de adjudicación, situación que aquí no se dio, por lo que habrá de negarse la cuarta pretensión.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 05001-23-31-000-2007-00005-01(44210)
Actor: SALAMANCA ALIMENTACIÓN INDUSTRIAL S.A.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN
Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: Falta de competencia de las autoridades públicas para imponer multas en vigencia de la Ley 80 de 1993, antes de su modificación por la Ley 1150 de 2007.
Sin que se observe nulidad de lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 7 de diciembre de 2011 del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda (fl. 394-400, c. ppal.).
SÍNTESIS
El municipio de Medellín multó a Salamanca Alimentación Industrial S.A. por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales; sin embargo, la entidad carecía de competencia para ello, puesto que la Ley 80 de 1993, antes de su modificación por la Ley 1150 de 2007, no le otorgaba dicha prerrogativa.
ANTECEDENTES
1. La demanda
1. El 19 de diciembre de 2006 (fl. 17, c. ppal.), Salamanca Alimentación Industrial S.A. (Salamanca S.A.), en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda en contra del municipio de Medellín (fl. 1-17, c. ppal.).
1.1. Las pretensiones
2. La parte demandante solicitó las siguientes declaraciones y condenas (fl. 2, c. ppal.):
PRIMERA: Que se declare la nulidad de la resoluciones (sic) 16 del 17 de mayo de 2005, por medio de la cual se declaró el incumplimiento e impuso multa a Salamanca Alimentación Industrial S.A. y se le impuso una multa de (sic) por valor de $1.991.389, además de haberse adoptado otras decisiones complementarias. Adicionalmente se declarará la nulidad de la resolución 23 del 9 de junio de 2005, mediante la cual se confirmó lo dispuesto en la resolución 16 del 17 de mayo de 2005. Ambas resoluciones fueron proferidas por la Secretaria de Solidaridad del municipio de Medellín.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior petición, se ordene al municipio de Medellín devolver a Salamanca Alimentación Industrial S.A. la suma de $1.991.389 debidamente actualizada teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor entre la fecha de la ejecutoria de la resolución (9 de junio de 2005) y la fecha de la sentencia, más los intereses moratorios causados entre esa fecha y la fecha de la devolución efectiva de la misma.
TERCERA: Que además se ordene al municipio de Medellín que por cuenta suya se publique por dos veces en el mismo medio de amplia circulación en el cual se publicó la sanción y en el Diario Oficial, la sentencia mediante la cual se decrete la nulidad de las dos resoluciones. Igualmente se comunicará la sentencia a la y (sic) a la Cámara de Comercio respectiva.
CUARTA: Que adicionalmente a la devolución solicitada en la segunda petición, se condene al municipio de Medellín a pagar por concepto de indemnización a Salamanca Alimentación Industrial S.A. la suma de $521.013.268 por concepto de lucro cesante ocasionado por las oportunidades que perdió en licitaciones públicas en las cuales fue tenida en cuenta la multa impuesta por el municipio de Medellín como factor de evaluación de su propuesta.
QUINTA: Que se condene en costas y agencias en derecho al demandado.
1.2. Los hechos
3. Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume a continuación (fl. 2-4, c. ppal.):
3.1. El 29 de julio de 2004, previo proceso licitatorio, las partes suscribieron el contrato n.° 4700008816, por valor de $1.991.389.125, para el servicio especializado de atención alimentaria, nutricional y de apoyo social a estudiantes de Medellín.
3.2. El 17 de mayo de 2005, a través de resolución n.° 16, la entidad impuso a la contratista multa por $1.991.389 debido al incumplimiento en la prestación del servicio en algunos planteles educativos.
3.3. El 9 de junio de 2005, con resolución n.° 23, el municipio desestimó el recurso de reposición que promovió la contratista en contra de la anterior decisión.
1.3. Los fundamentos de derecho y el concepto de su violación
4. La actora indicó que el ente territorial desconoció los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política y los artículos 2 y 14 de la Ley 80 de 1993, por: incompetencia y falsa motivación por haberse fundamentado la decisión en facultades que no se tenían, toda vez que la entidad desconoció el debido proceso cuando impuso una multa sin tener competencia para ello. El actual estatuto de contratación no prevé la...
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