Sentencia nº 11001-03-26-000-2009-00034-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Noviembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-26-000-2009-00034-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA - SECCION TERCERA) del 28-11-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 28 Noviembre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-26-000-2009-00034-00 |
| Normativa aplicada | DECRETO 4828 DE 2008 - ARTÍCULO 14 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128 NUMERAL 1 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 1150 DE 2007 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1495 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1496 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1497 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1498 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 3 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1602 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1613 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17 |
ACCIÓN DE NULIDAD / ASUNTOS CONTRACTUALES / REGLAMENTACIÓN SOBRE CONTRATOS / RÉGIMEN DE GARANTÍAS EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / RECONOCIMIENTO DEL SINIESTRO / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / PRUEBA DEL SINIESTRO / ACREDITACIÓN DE LA OCURRENCIA DEL SINIESTRO
[R]esulta necesario analizar si, en el presente caso, al establecer el Decreto 4828 de 2008 el deber de las entidades de cuantificar el monto de los perjuicios o de las pérdidas para efectos de hacer efectivas las garantías de cumplimiento de los contratos estatales, cuando no se haya pactado cláusula penal pecuniaria en ellos, incurrió el gobierno nacional en el referido vicio, por haber creado una facultad excepcional no existente en la ley. […] [S]e concluye, sin hesitación alguna, que el hecho de cuantificar el valor de la pérdida o el monto de los perjuicios en el acto administrativo mediante el cual se declara la ocurrencia del siniestro, no constituye el ejercicio de una facultad excepcional por parte de la entidad estatal que pretende hacer efectiva la garantía de cumplimiento de un contrato, contenida en una póliza de seguro, y así lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia de la Corporación, toda vez que ello hace parte de la mecánica propia de la reclamación que debe efectuar el beneficiario de la misma, tal y como lo establece el artículo 1077 del Código de Comercio […].Si las normas de derecho privado que regulan la reclamación del beneficiario particular ante la aseguradora, establecen que aquel debe demostrar con la misma, la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida, no encuentra la Sala razón alguna para sostener que, siendo la beneficiaria del seguro -constitutivo de la garantía de cumplimiento del contrato estatal-, una entidad pública, no pueda ella efectuar dicha cuantificación en el acto administrativo que la ley le permite expedir para declarar la ocurrencia del siniestro. Lo anterior no constituye una arbitrariedad de la administración ni una actuación ajena a la que llevaría a cabo un particular en las mismas condiciones, pues, como éste, la entidad está en el deber de fundamentar y probar en debida forma la existencia del siniestro declarado y la cuantificación de los perjuicios; y la única diferencia radica en que, mientras la aseguradora puede objetar la reclamación del particular, cuando se trate del acto administrativo proferido por una entidad estatal, deberá proceder a impugnarlo en sede administrativa y/o judicialmente, para demostrar las razones que, a su juicio, excluyen su obligación indemnizatoria.
FUENTE FORMAL: DECRETO 4828 DE 2008 - ARTÍCULO 14
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la reclamación que debe efectuar el beneficiario de una póliza de seguro, en caso de siniestro, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de julio de 2012, rad. 19519, C.P.C.A.Z.B.; sentencia del 26 de noviembre de 2015, rad. 53914, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 5 de diciembre de 2016, rad. 35057, C. P. Ramiro Pazos Guerrero; y sentencia del 30 de noviembre de 2017, rad. 39285, C.P.R.P.G..
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA / ACCIÓN DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO
La Sala conoce en única instancia del presente asunto, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Acuerdo n.º 58 de 1999 de la Corporación, por tratarse de una demanda formulada el 12 de marzo de 2009, en ejercicio de la acción de simple nulidad, contra un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128 NUMERAL 1
FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / LÍMITES DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En relación con la potestad reglamentaria del presidente, ha dicho la jurisprudencia […] que en la medida en que el ejecutivo, so pretexto de reglamentar la ley, rebase los límites de la misma, estará incurriendo en falta de competencia, por invadir el ámbito de decisión del legislador, y el acto en que así actúe, estará viciado de nulidad […].
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la potestad reglamentaria del presidente, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de septiembre de 2018, rad. 43479, C.P.M.A.M..
CLÁUSULA EXCEPCIONAL DEL CONTRATO ESTATAL
El artículo 14 de la Ley 80 de 1993 establece que, para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales, al celebrar un contrato, entre otras cosas, pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra; dispone también que en los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado, se incluirá la cláusula de reversión, y que estas cláusulas excepcionales, se podrán pactar en los contratos de suministro y de prestación de servicios. Contrario sensu, de acuerdo con el parágrafo de esta norma, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales, en los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2º de este artículo -contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, y los contratos de obra-, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales. Dice la norma, que en los casos previstos en ese numeral 2º, las cláusulas excepcionales se entienden pactadas aun cuando no se consignen expresamente.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14
CLÁUSULA EXCEPCIONAL DEL CONTRATO ESTATAL / ILEGALIDAD DE LAS CLÁUSULAS DEL CONTRATO
[L]a jurisprudencia ha entendido que existen unos contratos estatales en los que la inclusión de las facultades excepcionales es obligatoria, otros en los que pueden ser pactadas, algunos en los que están prohibidas expresamente, y en cuanto al resto de contratos no mencionados en la norma, concluyó que, en ellos, tampoco son pertinentes tales cláusulas, pues por tratarse de facultades excepcionales, deben ser expresamente atribuidas por la ley a las entidades estatales […]. Y como corolario de lo anterior, en la referida providencia se sostuvo que adolecen de nulidad absoluta las cláusulas excepcionales que se pactan en los contratos estatales en los que no está permitida la inclusión de tales cláusulas, así como las que disponen para su ejercicio causales distintas de aquellas que la ley establece, y que son nulos los actos administrativos a través de los cuales se ejerce alguna de tales potestades excepcionales con violación del debido proceso o en oportunidad posterior a la finalización del contrato o del término previsto para su ejecución.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las facultades excepcionales en los contratos, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de marzo de 2014, rad. 32611, C.P.M.F.G., reiterada en sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 9 de julio de 2014, rad. 33831, C.P.H.A.R. (e).
RELACIÓN CONTRACTUAL / FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA EXCEPCIONAL DEL CONTRATO ESTATAL
Tratándose de potestades que le han sido atribuidas a la administración para que ésta las ejerza unilateralmente en sus relaciones contractuales, no hay duda de que corresponden a nuevas facultades excepcionales, lo que viene a corroborar la norma general en materia de competencia de las entidades estatales, en el sentido de que todas las potestades que ejerzan y todas las actuaciones unilaterales que adelanten y todas las decisiones que tomen mediante actos administrativos, deben tener su fundamento en una norma legal que expresamente les haya atribuido la facultad para obrar en tal sentido. Al respecto, la jurisprudencia de la Sección, ha considerado que las otras decisiones unilaterales que las entidades pueden tomar en el ámbito de la ejecución de los contratos estatales, a pesar de no estar consagradas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, también hacen parte de las facultades exorbitantes que les han sido atribuidas […]. En consonancia con lo anterior, se observa que, entre las nuevas facultades excepcionales otorgadas por la Ley 1150 de 2007, se encuentra, como se acaba de ver, la de hacer efectiva directa y unilateralmente, la cláusula penal pactada, mediante la declaratoria de incumplimiento del contrato, que puede proferir la administración para tal fin, y la aplicación de los mecanismos necesarios para la obtención de su pago, entre los cuales se halla el cobro de la respectiva garantía.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 1150 DE 2007
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las decisiones unilaterales que la administración puede tomar en el ámbito de la ejecución de los contratos, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de junio de 2009, rad. 36252, C.P.M.F.G..
CONTRATO / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO / OBLIGACIONES DEL CONTRATO
Mediante el contrato, como acuerdo de voluntades generador de obligaciones, una parte se obliga para con la otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa –art. 1495, C.C.-; cuando se trata de un contrato bilateral, oneroso y conmutativo –arts. 1496, 1497 y 1498, C.C.-, se generan...
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