AUTO nº 11001-03-15-000-2020-02350-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4) del 19-08-2020
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Emisor | Sala Plena |
| Fecha | 19 Agosto 2020 |
| Tipo de documento | Auto |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02350-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / RESOLUCIÓN 666 DE 2020 / DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 / DECRETO 614 DE 2020 / DECRETO ORDINARIO 636 DE 2020 / DIRECTIVA PRESIDENCIAL 003 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 / LEY 1444 DE 2011 / DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 1.1.1.1 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.8.8.1.4.3 |
| Fecha de la decisión | 19 Agosto 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos esenciales
[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que la procedencia del control inmediato de legalidad asignado a esta Corporación pende en forma concurrente de tres clases de factores competenciales, a saber: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y; un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”. Por regla general, el análisis de estos presupuestos es realizado por las autoridades judiciales en la etapa primigenia de este trámite, al establecer si resulta o no posible avocar el conocimiento de la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco de los estados de excepción, regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política de 1991. Ahora bien, y aunque en principio se trata de un examen pormenorizado de los requisitos de procedencia, puede suceder que tras la expedición de la providencia de avocación del control inmediato de legalidad surjan situaciones que permitan al operador judicial reevaluar las determinaciones adoptadas sobre la viabilidad de una decisión de fondo en el asunto que se estudia, habida cuenta del incumplimiento de alguno de los presupuestos de habilitación para ello. En ese sentido, el derecho pretor creado por el Consejo de Estado acude a la declaratoria de improcedencia para hacer frente a las circunstancias que de manera sobreviniente demuestran que el escrutinio de la legalidad de las medidas generales concebidas por las autoridades administrativas no puede ser desarrollado desde la perspectiva de este mecanismo jurisdiccional especial, con el que se excepciona el principio rogatorio que orienta la actividad judicial puesta en marcha por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…). En forma unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”. A la luz de la normativa propia del Control Inmediato de Legalidad, el Despacho procede a analizar con mayor escrutinio los factores de procedencia. (…). [E]n lo que corresponde al examen de los requisitos de forma del acto administrativo objeto de control, se observa la competencia y la motivación del acto, así como sus requisitos formales propiamente dichos. De ellos, en el estadio para avocar se hace un análisis formal y a priori, propio de las etapas iniciales del proceso y otorga la viabilidad para permitir el acceso a la administración de justicia, dentro del Control Inmediato de Legalidad, pero ello no obsta para que con mayores elementos de juicio, luego se analice a profundidad aquellos controles o factores que permiten adoptar la decisión de declaratoria de encontrarse ajustado o no ajustado a derecho. Dos aspectos medulares, considera el Despacho deben retomarse del auto que avocó el conocimiento de este vocativo, a saber: (i) que la resolución 00845 de 2020 sí tuvo dentro de sus considerandos expresos al decreto 417 de 2020 y a los decretos legislativos 539 de 2020 y 491 de 2020, pero que en realidad su punto nodal de soporte fue la resolución 666 de 28 de abril de 2020, expedida por dicha cartera ministerial y (ii) que esta última se tuvo en cuenta, a fin de determinar si se enviaba el expediente a otro Despacho que conoce de la legalidad de aquella para su posible acumulación, encontrando que no era razonado ni acorde al derecho procesal adoptar dicha medida. (…). En este punto, el Despacho considera pertinente acotar que en el auto de avocación se explicó la razón por la cual el vocativo de la referencia no se enviaba para ser acumulado con aquel que se conoce en el Consejo de Estado, respecto de la legalidad de la resolución 666 de 28 de abril de 2020 al interior del expediente de radicado 11001-03-15-000-2020-01901-00, en conocimiento del Magistrado Ramiro Pazos Guerrero. (…). Se consideró que mientras el acto contenido en la resolución 666 de 24 de abril de 2020, es un acto administrativo general que irradia a todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, a todos los empleadores y trabajadores del sector público y privado, aprendices, cooperados de cooperativas o pre cooperativas de trabajo asociado, afiliados partícipes, entre otros, dentro del esquema de las medidas de bioseguridad que se deben adoptar para hacer frente al COVID-19, la resolución 845 de 2020, dentro del mismo ámbito de dichas medidas, incide en un conglomerado menos grande al tener como destinatarios a los servidores, contratistas y usuarios del Ministerio de Salud y Protección Social. (…). Pero el punto de inflexión que permite evidenciar la posibilidad del análisis de legalidad de la Resolución en cita, desde el medio del Control Inmediato de Legalidad, ya que la resolución 666 de 2020 adquiere una particular importancia en el asunto de marras, ya que como se desprende del contenido de la resolución 845 de 2020, objeto de este proceso judicial, ella constituye la norma marco de su expedición y es aquella la que sí deviene, en forma directa, del Decreto Legislativo 539 de 2020, mientras que la Resolución que se escruta es un acto derivado de la Resolución 666 de 2020.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto objeto de estudio se expidió con competencia
Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. (…). Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso. (…). El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal. (…). [E]l asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la resolución No. 00845 de 26 de mayo de 2020, suscrita por el señor Fernando Ruíz Gómez, Ministro De Salud Y Protección Social. (…). [E]l Despacho observa que el referido acto administrativo, por medio del cual se adaptó e implementó al interior de la entidad el protocolo de bioseguridad para mitigar y controlar la expansión del Covid-19, fijado en la resolución 666 de 2020, en cuyo contenido se definió que mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria los servidores públicos, pasantes y contratistas seguirían desempeñando sus funciones bajo la modalidad de trabajo en casa, se establecieron las condiciones para su prestación, las responsabilidades a cargo de cada uno, teniendo en cuenta su rol dentro de la entidad, y las condiciones para el desarrollo del trabajo presencial en las sedes del Ministerio acorde con la situación actual. Por contera, se encuentra que el Ministro de Salud y Protección Social tiene la facultad de formular las políticas en los temas de su competencia y hacerles seguimiento, así como dirigir la administración del personal a su cargo, en ese sentido, se concluye que la resolución N°. 00845 de 26 de mayo de 2020, por medio de la cual se adaptaron e implementaron las medidas de bioseguridad al interior de la entidad para mitigar y controlar la propagación de la pandemia, se expidió en el marco competencial de la entidad y las atribuciones del señor ministro de Salud y Protección Social.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de motivación del acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto objeto de control no desarrolla decretos legislativos
El control de motivación o de causa que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad. (…). La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional, constitucional y administrativo contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad. De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder. (…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la...
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