SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-04181-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 14-12-2020 - Jurisprudencia - VLEX 862711245

SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-04181-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 14-12-2020

EmisorSala Plena
PonenteMARÍA ADRIANA MARÍN
Sentido del falloNIEGA
Normativa aplicadaCONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 1543 DE 1997 / DECRETO 847 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 749 DE 2020 – ARTÍCULO 5 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 9 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO 489 DE 1998 – ARTÍCULO 61
Número de expediente11001-03-15-000-2020-04181-00

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Contenido y alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características

El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas. (…). ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos formales

La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 se expidió en uso de las facultades legales otorgadas al Ministro de Salud y Protección Social, en especial, las conferidas en el artículo 1º del Decreto legislativo 539 de 2020. Se invocaron, además, las Resoluciones 385 y 844 de 2020 de ese mismo Ministerio. Se mencionó que el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020 delegó a ese Ministerio para expedir los protocolos de bioseguridad para las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentren autorizadas, “a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo”. En tal virtud, la entidad expidió la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, por medio de la cual adoptó el protocolo general de bioseguridad para todos los sectores. Señaló, también, que el artículo 2° del Decreto 847 de 2020, modificatorio del artículo 5° del Decreto 749 de 2020, señaló que para los municipios sin afectación del virus Covid-19, los servicios religiosos se podrán permitir siempre y cuando medie autorización del alcalde respectivo, en coordinación con el Ministerio del Interior, y se cumplan los protocolos del Ministerio de Salud y Protección Social. Con motivo de lo anterior, una vez analizadas las condiciones particulares del sector religioso y de acuerdo con la información suministrada por la Mesa Nacional de Acción Social del Ministerio del Interior y la participación de líderes de las distintas confesiones y comunidades religiosas del país, se elaboró el protocolo de bioseguridad contenido en el acto material de estudio. (…). Las medidas específicas de bioseguridad que se establecieron incluyen la capacitación del personal sobre la identificación de signos y síntomas del virus Covid-19; la desinfección periódica de las zonas en las que se realizan los cultos; garantizar el distanciamiento mínimo de dos metros entre personas; proporcionar elementos para la higiene de manos y desinfección de calzado al ingresar a los recintos; tomar la temperatura a todos los asistentes; vigilar el cumplimiento de las medidas de higiene y el uso de tapabocas por parte de los feligreses y el personal encargado de organizar la práctica religiosa; asegurar la ventilación de los lugares de culto, para lo cual deberá privilegiarse los espacios abiertos o, en su defecto, el uso de aires acondicionados con filtros de alta eficiencia; establecer una correcta logística de evacuación para evitar aglomeraciones; evitar el contacto físico; suspender el reparto de papelería, documentos u objetos mano a mano; establecer horarios y exigir inscripción previa para la asistencia a la congregación; llevar un registro de los asistentes; contar con un plan de comunicaciones donde se divulgue información sobre los protocolos generales de bioseguridad y las medidas adoptadas para la celebración de las ceremonias religiosas, además, contar con un lugar para el aislamiento de personas con síntomas de contagio. Se indicó que cada entidad religiosa tendría autonomía para establecer la organización y práctica de los actos litúrgicos, de modo que se respetaran los protocolos de bioseguridad adoptados; así mismo, se dispuso la realización de dos planes piloto: uno por el término de 15 días con un aforo máximo de 50 personas, y otro por el mismo período de 15 días, con un aforo máximo del 35% sobre la capacidad del recinto, cuyo seguimiento y evaluación estará a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. (…). Autoridad del orden nacional: las disposiciones que se revisan fueron expedidas por una entidad del orden nacional. Ejercicio de función administrativa: el acto es una manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito establecer las medidas de bioseguridad que deben ser observadas e implementadas por un sector de la sociedad, en atención a la facultad que para ese efecto le otorgó el Gobierno Nacional al Ministerio de Salud y Protección Social. Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno Nacional en los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020. Las medidas adoptadas se expidieron en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos sustanciales y materiales / CONTROL...

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