SENTENCIA nº 63001-23-33-000-2016-00293-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 29-04-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 828 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 829 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 829-1 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 831 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 835 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 148 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 29 Abril 2020 |
| Número de expediente | 63001-23-33-000-2016-00293-01 |
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - Requisitos. Exige la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo / TÍTULO EJECUTIVO - Requisitos / Excepción de falta de título ejecutivo EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - Objeto. Busca impedir que se adelante el cobro cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos que el ordenamiento reconoce como título ejecutivo / Excepción de falta de título ejecutivo EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO DE LIQUIDACIÓN OFICIAL - Prosperidad. Hay lugar a su prosperidad cuando no se cumplan los presupuestos que el artículo 828 del Estatuto Tributario exige para que la liquidación oficial que sirve de título preste mérito ejecutivo / ACTO ADMINISTRATIVO QUE SIRVE DE FUNDAMENTO AL COBRO COACTIVO – Ejecutoria / Excepción de falta de título ejecutivo EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO DE LIQUIDACIÓN OFICIAL - Procedencia. Reiteración de jurisprudencia. Solo se puede alegar cuando cursa un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo o cuando tal debate se puede generar mediante recurso o demanda porque están habilitados los términos para el efecto, pero no cuando lo que se pretende es formular al interior del procedimiento del cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo / Excepción de falta de título ejecutivo FORMULADA EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO CON FUNDAMENTO EN FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE SIRVE DE FUNDAMENTO AL COBRO - Improcedencia. No procede su formulación dentro del procedimiento administrativo de cobro, porque con ella se pretende debatir la legalidad de la liquidación oficial que sirve de título ejecutivo, cuestión que se debió plantear en el trámite de la determinación del tributo / EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD – Noción y alcance / EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD - Procedencia. Reiteración de jurisprudencia. Para su procedencia, el juicio de valor realizado por el juez para inaplicar el acto administrativo debe ser directo y no una inferencia / SOLICITUD DE APLICACIÓN DE EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD POR INDEBIDA NOTIFICACIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. No procede porque se desconocería el carácter excepcional de la figura; el hecho de que esta no desplaza los controles convencionales de legalidad y porque se trata de una cuestión fáctica relacionada con la ejecución del acto, no con su legalidad / SOLICITUD DE APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD POR INDEBIDA NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE negó EL recurso de reconsideración en el procedimiento de determinación del tributo - Improcedencia. Aunque se probara la ilegalidad del acto que negó la declaratoria del silencio administrativo positivo, ello no tendría incidencia en el caso porque la excepción de falta de título ejecutivo se negó por dos motivos: i) porque la actora pretendió discutir la legalidad de la liquidación oficial durante el procedimiento de cobro coactivo y ii) porque fue debidamente notificada la resolución que negó el recurso de reconsideración, mientras que la resolución que negó la declaratoria del silencio solo se fundó en el segundo argumento / Excepción de falta de título ejecutivo FORMULADA EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO DE LIQUIDACIÓN OFICIAL CON FUNDAMENTO EN LA FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE negó EL recurso de reconsideración en el procedimiento de determinación del tributo – Niega
El trámite del cobro coactivo implica, necesariamente, la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, de un acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos por la ley. Los artículos 829-1, 831 y 835 del Estatuto Tributario limitan, en términos generales, las controversias que pueden surtirse entorno a los actos administrativos que se expiden dentro del procesamiento de cobro coactivo y, en concreto, de las que pueden adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, el artículo 829-1 ibídem establece que durante el procedimiento de cobro coactivo no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa porque, para realizar el cobro forzoso de una obligación tributaria, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme. Por su parte, el artículo 831 señala que contra el mandamiento de pago procede, entre otras, la excepción de falta de título ejecutivo, cuya finalidad es impedir que se adelante el procedimiento de cobro coactivo cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento reconoce como título ejecutivo. Es decir que, según esta excepción prosperará cuando no se cumplan los presupuestos del artículo 828 del Estatuto Tributario (…) De acuerdo con lo expuesto, no prosperará la excepción de falta de título ejecutivo cuando la liquidación oficial objeto de cobro está debidamente ejecutoriada. La ejecutoria de los actos administrativos tributarios, dentro de los cuales se encuentran las liquidaciones oficiales, se regula por el artículo 829 del Estatuto Tributario. De acuerdo con esta disposición, los actos quedan en firme cuando (i) contra ellos no proceda recurso alguno, o (ii) procediendo alguno no se haya ejercitado en tiempo o debidamente, o (iii) habiendo sido ejercido se desista del recurso, o (iv) haya sido resuelta con carácter definitivo cualquier controversia respecto del acto en vía gubernativa o judicial. En definitiva, cuando concluya toda litispendencia abierta o posible. Con base en las normas expuestas, en sentencia del 26 de julio de 2018 (exp. 22031, CP: J.R.P.R., esta Sección concluyó que, respecto del cobro de liquidaciones oficiales, la excepción de falta de título ejecutivo solo podría alegarse en aquellos casos en los que cursa un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo o cuando se puede establecer mediante recurso o demanda porque están habilitados los términos para adelantar esas actuaciones, pero no cuando lo que se pretende es formular al interior del procedimiento del cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo. 3- En el caso bajo examen consta que, antes del inicio del procedimiento de cobro coactivo, mediante escrito del 27 de enero de 2016, la actora solicitó la declaratoria del silencio administrativo positivo porque no fue notificada de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración en el término de un año. Sin embargo, dicha petición fue negada por la Dian (…) De acuerdo con lo expuesto en la consideración 2, la actora debió ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la invalidez de ese acto administrativo, o de la Resolución (…) que negó el recurso de reconsideración, pues ambos actos administrativos se presumen legales. Pero esto no ocurrió, sino que la actora se limitó a formular la excepción de falta de título ejecutivo contra el mandamiento de pago luego de iniciado el procedimiento de cobro coactivo (…) De esta forma, la actora está tratando de debatir la legalidad de la liquidación oficial que sirve de título ejecutivo durante el procedimiento administrativo de cobro coactivo por cuestiones que debieron plantearse en el trámite de determinación del tributo, contrariando lo dispuesto en el artículo 829-1 del Estatuto Tributario. 4- En el recurso de apelación, la actora señaló que en el expediente está probada la indebida notificación por edicto de la resolución que negó el recurso de reconsideración durante el procedimiento de determinación del tributo. Debido a lo anterior, y teniendo en cuenta que el silencio administrativo positivo opera de pleno derecho, se debe inaplicar la Resolución (…) que negó la declaratoria del silencio, en virtud de la excepción de ilegalidad. Para resolver este punto debe tenerse en cuenta que el artículo 148 del CPACA establece que la excepción de ilegalidad consiste en la inaplicación con efectos inter partes de un acto administrativo que vulnere la Constitución o la ley, de oficio o a petición de parte. Esta Sección señaló, en la sentencia del 31 de mayo de 2018 (exp. 21911, CP: J.O.R.R., que la excepción de ilegalidad supone, por regla general, un juicio de confrontación de dos normas (la contenida en el acto administrativo y la del ordenamiento superior), por lo que la demostración de hechos es ajena a ella. En otras palabras, para que proceda la excepción de ilegalidad, el juicio de valor realizado por el juez para inaplicar un acto administrativo debe ser directa y no una inferencia. En este caso, al igual que en la sentencia citada, se solicitó la declaración de la excepción de ilegalidad por la indebida notificación de un acto administrativo pero, como lo indicó en esa ocasión esta Sección, esto no es procedente «porque se desconocería el carácter excepcional de la figura, el hecho de que esta no desplaza a los controles convencionales de legalidad y porque se trata de una cuestión fáctica relacionada con la ejecución...
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